1.判决书字号
一审判决书：海南省海口市振东区人民法院（2000）振行初字第2号。
二审判决书：海南省海口市中级人民法院（2000）海中法行终字第19号。

2.案由：不服土地使用权处理决定案。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：海南省百货公司。
法定代表人：郑某，总经理。
委托代理人（一审）：马俊鹏，京国律师事务所律师。
委托代理人（一审）：冯某，该公司业务主任。
委托代理人（二审）：田野，甘合律师事务所律师。
被告（上诉人）：海南省国土海洋环境资源厅。
法定代表人：陈某，厅长。
委托代理人（一、二审）：陈某1，海口市国土海洋资源局科员。
委托代理人（一审）：王某，海南省国土海洋环境资源厅法规处负责人。
委托代理人（二审）：王某1，海南省国土海洋环境资源厅工作人员。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：海南省海口市振东区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：卫青岭；人民陪审员：何秉刚、舒仪庄。
二审法院：海南省海口市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：陈会逢；审判员：吴奇新、李冬云。

6.审结时间
一审审结时间：2000年5月9日。
二审审结时间：2000年8月21日。

1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为：原告海南省百货公司的用地是1972年向原海口市义龙生产队征用，并经原海口市国土局批准使用的，征地面积为批准面积均为5 600平方米（合8.4亩）。经现场勘测，海南省百货公司实际用地面积为6 155平方米（合9.23亩），占地面积比批准面积多占了555平方米，其多占的555平方米至今未办理任何合法手续。海口市国土海洋资源局于1999年6月29日做出处理决定，内容为维护省百货公司批准用地5 600平方米，海南省百货公司退回多占的555平方米，收回红线图，重新调整坐标和用地范围。海南省百货公司不服，向海南省国土海洋资源厅申请复议。被告海南省国土海洋资源厅2000年1月27日做出行政复议决定书，维持海口市国土海洋资源局决定中的凭批准使用的5 600平方米土地使用权予以维护，退出超越批准使用多占用的555平方米土地、所持的红线图退回重新核发的内容，撤销海口市国土海洋资源局行政处理决定中“收回所持的用地红线图，按照批准的用地数量重新调整用地范围”的内容。
（2）原告诉称：我司于1978年、1979年两次征用土地8.4亩，并依法领取了用地红线图。555平方米土地原系水塘，是我司与兄弟单位填平后的边角地，虽然不在用地红线图内，但根据有关文件精神，在批准征地四至界线内，地籍调查的实际使用面积与批准面积为相符的，在登记发证时按地籍调查的面积予以更正。因此，请求撤销国土部门的复议决定，确认用地范围外的555平方米土地归我司使用。
（3）被告辩称：海南省百货公司非法多占555平方米土地的事实清楚，证据充分，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条：“超过批准占用土地，多占用的土地以非法占用土地论。”“未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府行政主管部门责令退还非法占用的土地”。因此，我厅维持海口市国土海洋资源局做出的由占地单位退出多占的555平方米土地，退回红线图重新核发的决定，同时撤销了该局收回用地红线图的决定。我厅的复议决定程序合法，处理正确，请求法院予以支持。

2.一审事实和证据
海口市振东区人民法院经审理查明：1978年10月24日，广东省海口市基本建设局批准海南百货公司（即省百货公司）在义龙大队盐灶生产队木材公司南面鱼塘征用5.6亩土地建办公宿舍楼。1979年12月10日又再次批准百货公司在自建宿舍区后边鱼塘征地2.8亩，两次批准征地共8.4亩，并绘制了红线图，确定了四至界限。1988年海南省扶贫经济贸易开发公司（下称贫贸公司）向原市国土局申请土地建办公宿舍楼，原市国土规划局于1990年6月25日以市国规（1990）324号文件批准同意从省百货公司在八灶村多占的土地中安排1.6亩给贫贸公司，贫贸公司按批准手续领取了用地红线图，并准备施工，百货公司以原市国土局批准贫贸公司的用地与自己用地范围重叠为由向市土地局提出异议，同时要求补征多圈土地555平方米。海口市国土局以市土字（1992）1142号文件做出处理意见，承认市国规（1990）324号文批准出让给贫贸公司的1.6亩土地是在百货公司1978年和1979年征用的8.4亩土地范围内，并经实地重新丈量，百货公司现用地面积比批准用地面积多出555平方米，土地仍划出给贫贸公司使用，位置在百货公司用地西南角，省五金公司宿舍东边。百货公司认为，重新划给贫贸公司的土地仍在征地红线图范围内。1996年9月9日，市土地局做出市土监（1996）0078号关于海南省百货公司海南省贫困地区农业贸易实业公司用地重叠问题的处理决定，对省百货公司合作的5 600平方米土地和贫贸公司使用的555平方米土地范围在原地予以重新调整与明确。百货公司再次申请复议，省土地局做出琼建复（1997）1号行政复议决定书，撤销海口市土地管理局市土监（1996）0078号处理决定。1999年6月29日，海口市国土海洋资源局做出市土海用字（1999）0198号关于收回省百货公司用地红线图，重新调整用地范围的决定，内容为维护百货公司批准用地5 600平方米，百货公司退回超越批准数量多占的555平方米；收回红线图，重新调整坐标和用地范围。百货公司向被告申请复议，被告于2000年1月27日做出琼土海环资法字（2000）3号行政复议决定书，其内容为：维持市土地部门处理决定第一项，即维护百货公司批准用地5 600平方米，百货公司退出多占的555平方米，撤销收回红线图，重新调整坐标和用地范围的决定，维持第三项决定：百货公司退回红线图，用地科重新核发的决定。原告坚持多占的555平方米属边角地，理应由其补办征地手续使用，国土部门累次从百货公司用地红线图内划出土地归他人使用，引起讼争。
上述事实有下列证据证明：
（1）广东省海口市基本建设局1978年、1979年征地批文。
（2）海口市国土局市国规（1990）324号处理决定、市土字（1992）1142号处理意见及（1995）0472号处理决定。
（3）海南省国土海洋资源厅（原海南省国土局）琼建复（1997）1号复议决定书。
（4）海口市国土海洋资源局1999年6月29日第0198号处理决定书。
（5）海南省国土海洋资源厅2000年1月27日（2000）3号复议决定书。
（6）用地红线图及现场勘验结论。

3.一审判案理由
海口市振东区人民法院认为：广东省海口市基本建设局于1978年和1979年两次批准海南省百货公司建办公宿舍楼征用土地共8.4亩，并在批文中明确规定须按该局地形图红线范围使用土地，不得擅自超越界限和改变使用性质。海口市基本建设局设计室1978年为上述土地分别制作了两张地形图，并加盖了海口市基本建设局城建管理专用章，第一张为第一次批准征地5.6亩地形图，第二张为两次征地共8.4亩的地形图。从批准百货公司征地地形图的形状看，边缘整齐，没有凹凸情形，特别是第二次所征的2.8亩地，其形状为一斜梯形，且省、市两级土地管理部门在请示报告、多次处理决定、复议决定中均已承认原海口市国土管理局由于工作失误，造成批准给贫贸公司的用地红线图所确定的用地与百货公司用地重叠，并已决定收回贫贸公司的用地红线图，由于历史原因造成百货公司实际占地比批准用地多出555平方米，原、被告双方对此均无异议，故海口市国土海洋资源局（1999）0198号处理决定第一项“你司经批准使用的5 600平方米土地依法予以维护，超出批准数量多占的555平方米土地由你司退出”并无不当，应予维持。国有土地使用权是由县级以上人民政府确认的，人民法院无权确认，故原告诉请本院判令555平方米土地归其使用于法无据，不予支持。但被告作为负责国有土地管理和监督的行政主管部门，却始终没有明确确定百货公司超越批准数量多占土地的位置，在未查清应退出土地位置之前即以处理决定的方式强制从该公司用地红线图内划出土地给他人使用的做法是欠妥的，如确需从百货公司用地范围内进行调整，则应进行易地协调，土地管理部门根据政府批准用地文件制作的红线图不应随意变更。故被告海口市国土海洋资源局（1999）0198号第三项退回用地红线图，重新核发应予撤销。

4.一审定案结论
海南省海口市振东区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款、第二款第（二）项之规定，做出如下判决：
（1）维持海南省国土海洋环境资源厅琼海环资法字（2000）3号行政复议决定书第一项处理决定，即海南省百货公司经批准使用的5 600平方米土地使用权依法予以保护的决定。
（2）超越批准数量多占用的555平方米土地按海口市基本建设局设计室1978年绘制的红线图所确认的位置由百货公司退出。
（3）撤销海南省国土海洋环境资源资法字（2000）3号行政复议决定书第二项决定，即百货公司退回红线图，用地科重新核发的决定。
案件受理费100元，由被告负担。

1.上诉人诉称：原审行政判决书中第二项判决“超越批准数量多占用的555平方米土地按海口市基本建设局设计室1978年绘制的红线图所确认的位置由省百货公司退出”是错误的，理由是：被上诉人多占用的555平方米土地如何退还必须由具有土地行政管理职权的部门依法做出，一审法院直接做出第二项具有行政管理内容的判决是超越职权的，是错误的。上诉人是在认定被上诉人超越批准面积5 600平方米多占用555平方米的事实和其实际用地面积和原红线图批准面积不相符之事实的基础上，根据《行政复议法》第二十八条第一款做出维持海口市国土海洋资源局的（1999）0198号处理决定书第一项处理决定的。同时由于国有土地使用权应由县级以上人民政府确认，海口市国土海洋资源局的（1999）0198号处理决定书第二项“为合理开发利用土地，根据目前用地实际，决定收回你司所持有的用地红线图，按照批准用地数量重新调整明确你司的用地范围”的处理决定，属超越职权所作的决定，故上诉人根据《行政复议法》第二十八条第三款第（四）项撤销该处理决定。为此上诉人的行政复议决定书认定事实是清楚的，适用法律也是正确的。一审法院适用《行政诉讼法》第五十四条第二款第（二）项的规定，做出判决，是没有事实根据的。为此请二审法院依法撤销一审判决，维持上诉人依法做出的行政复议决定。

2.被上诉人辩称：上诉人以原审判决书第二项属超越职权为由提请二审法院予以改变，其理由不能成立。上诉人在没有查清退出土地位置之前即以处理决定的方式强制从答辩人用地红线图内划出土地给他人使用的做法，明显违法。因此，一审判决判令被上诉人在“超越批准数量多占用的555平方米土地按海口市基本建设局设计室1978年绘制的红线图所确认的位置由百货公司退出”的判决是合理合法的。事实上，答辩人多占的555平方米土地，是历史原因而形成，根据国家土地管理局1989年7月5日《关于确定土地权属问题的若干意见》第三十条及海南省人民政府（1995）50号文等有关规定，该多占部分亦应给被上诉人确权，但上诉人却做出“收回答辩人所持红线图，重新核发”的错误决定。造成答辩人与他人土地使用重叠，其过错在于上诉人工作人员行政失误行为所致，上诉人以要求“百货公司退回红线图，重新核发”的简单行政行为予以处理，明显错误。同时，答辩人对多占用土地面积问题，早于1989年9月已书面向土地管理局提出确权，但上诉人1990年又批准给他人使用，造成土地使用权的重叠。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。