(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:上海市徐汇区人民法院(2000)徐行初字第5号。
二审判决书:上海市第一中级人民法院(2000)沪一中行终字第74号。
3.诉讼双方
原告(上诉人):宋某,男,1963年4月21日出生,汉族,无业。
委托代理人(一、二审):范为人,上海市南平律师事务所律师。
被告(被上诉人):上海市建筑业管理办公室。
法定代表人:徐某,主任。
委托代理人(一、二审):周某,上海市勘察设计市场管理办公室监督检查科科长。
委托代理人(一、二审):贺富强,上海市建纬律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:上海市徐汇区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:赵紫东;审判员:厉菊华;代理审判员:张缨。
二审法院:上海市第一中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:宇晓华;代理审判员:李欣、李思国。
6.审结时间
一审审结时间:2000年4月13日。
二审审结时间:2000年11月17日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为:被告上海市建筑业管理办公室(以下简称市建管办)于1999年11月17日做出的第2619990006号行政处罚决定书(以下简称“决定”)认定:原告宋某于1999年3月在六十中学教育辅助用房、金海马小区、佳宇大厦因无证从事建筑设计活动,违反了《上海市建筑市场管理条例》(以下简称《建筑市场条例》)第七条、第八条、第十条、第二十七条等规定,依据《建筑市场条例》第五十二条第(一)项的规定,对其做出责令停止建筑设计活动并处5万元罚款的行政处罚决定。
2.原告诉称:被告做出的“决定”无视客观事实,在时间的认定和援引的法律等方面错误。六十中学教育辅助用房、金海马小区、佳宇大厦的设计工作是在1996年至1997年上半年,而不是1999年3月;原告是有证从事建筑设计活动,1994年9月起,原告被聘任为安徽省蚌埠市规划建筑勘察设计院(以下简称蚌埠院)上海分院常务院长,代表上海分院对外承接业务,上述设计任务均有合法手续并签订合法设计合同书,被告指认原告无证设计没有事实根据;“决定”援引的《建筑市场条例》为地方性法规,无溯及力,原告的设计行为均在《建筑市场条例》颁布实施前完成,故不适用该《建筑市场条例》;“决定”援引的《建筑市场条例》的有关条款均是针对单位的,处罚个人是错误的。1999年3月后,原告未从事任何建筑活动,“决定”责令停止建筑设计活动没有根据。请求撤销市建管办第2619990006号行政处罚决定。
3.被告辩称:原告宋某未取得建筑工程设计从业资格,其代表未取得从事建筑工程设计资质证书及进沪许可证的山东邹城康华工程咨询事务所(以下简称康华所)与蚌埠院签订联营协议,是一种违法的挂靠行为。因此,原告无论是在联营期间担任职务与否,其所从事的建筑工程设计活动均系无证设计。原告私刻并使用其原联营挂靠单位蚌埠院施工图出图专用章等,以蚌埠院上海分院的名义承接设计项目,组织无设计从业资格人员进行设计,冒充蚌埠院技术负责人钱某等人签字,收取无证设计的费用,并私自将佳宇大厦设计修改以技术咨询合同名义委托给上海交通大学建筑设计研究院(以下简称交大设计院),原告上述无证设计的行为,时间跨度从《建筑市场条例》颁布实施之前一直延续到该法规发布后。被告做出的行政处罚决定,事实清楚,证据确凿,适用法规正确,程序合法,请求予以维持。
(三)一审事实和证据
上海市徐汇区人民法院经公开审理查明:1994年9月,蚌埠院与不具备在沪从事工程勘察设计条件的康华所签订合作联营协议,并聘任宋某为其上海分院常务副院长,负责设计业务经营工作。1996年春节前,蚌埠院撤回了与康华所合作的全部在沪工作人员,收回公章、出图章、财务发票章,并于1996年4月免去宋某的职务。1997年6月28日,蚌埠院上海分院与康华所签订协议书,明确于1997年1月1日起终止双方的联营协议,但宋某未将其于联营期间自行安排刻制的施工图出图专用章及施工图发图负责人章等交出。
1996年6月至1997年7月,宋某冒用蚌埠院的名义先后承接了六十中学教育辅助用房、金海马小区、佳宇大厦等三个项目的工程设计任务,组织无证设计人员进行设计,在部分图纸审核人栏冒用蚌埠院总工程师钱某签名,并使用了其自行刻制的施工图出图专用章和施工图发图负责人章,佳宇大厦工程至查处时仅完成桩基和基础部分。1999年3月15日,佳宇大厦施工单位发现设计有严重问题,向市建管办投诉。市建管办于当日立案,并在向宋某发出行政处罚听证告知书后于1999年11月17日做出行政处罚决定。
上述事实有下列证据证明:
1.1999年4月13日,蚌埠院上海分院部分工作汇报。
2.1997年6月28日,蚌埠院上海分院与康华所宋某签订的终止联营的协议书。
3.1999年3月20日、30日宋某陈述笔录二份。
4.1999年3月29日无证设计人员屈某关于承接佳宇大厦结构设计技术服务经过的亲笔陈述。
5.1999年11月22日市建管办对交大设计院因聘用无证设计人员提供服务而做出的行政处罚决定书。
6.蚌埠院原使用后收回的图章五枚及宋某交给市建管办自行刻制的图章。
7.1996年6月至1997年7月宋某承接佳宇大厦等三个项目的设计图纸;蚌埠院总工程师钱某的陈述笔录。
8.1997年1月15日蚌埠院填写的外省市勘察设计单位情况登记表及相关人员专业技术职务资格证书。
(四)一审判案理由
上海市徐汇区人民法院根据上述事实和证据认为:被告市建管办作为负责本市建筑市场的具体管理工作的行政机关,发现在建筑活动中有违法勘察设计的行为,依照《建筑市场条例》的规定,有权做出行政处罚。
我国法律法规及建设部的规章明文规定,对设计市场实行从业单位资质、个人执业资格准入管理制度。此外,本市还明确规定凡外省市单位来沪从事勘察设计活动须经审查并取得进沪许可证。原告宋某代表不具备在沪从事工程勘察设计条件的康华所与已取得建筑工程设计资质及进沪许可证的蚌埠院签订了联营协议,是一种违反规定的挂靠行为,原告宋某并不能因此取得在沪从事设计活动的资格。1996年至1997年上半年原告宋某冒用蚌埠院的名义先后承接了六十中学教育辅助用房、金海马小区、佳宇大厦等三个项目的工程设计任务,组织未取得建筑工程设计从业资格人员进行设计,收取无证设计的费用,并在三个工程项目图纸上均使用了复制的应由市建委统一颁发的施工图出图专用章等,是一种违法的无证设计行为。
原告宋某自1996年始,连续进行了佳宇大厦等三个项目的无证设计行为,其中佳宇大厦工程因存在严重问题至今尚未竣工验收,故其违法行为所产生的社会危害呈继续状态,且该无证设计行为历来为国家建设行政主管部门严格禁止。因此,被告依据《建筑市场条例》的规定对原告进行行政处罚事实清楚,证据确实充分,适用法规正确,执法程序合法。原告认为被告工作人员从其家中抢走图纸属违法行为,但未提供相应证据,不予采信。原告的诉求不能成立,本院不予支持。
(五)一审定案结论
上海市徐汇区人民法院依照《上海市建筑市场管理条例》第七条、第八条、第十条、第二十七条以及第五十二条第(一)项,《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定,判决如下:
维持被告上海市建筑业管理办公室1999年11月17日对原告宋某做出的第2619990006号行政处罚决定。
本案受理费人民币100元,由原告负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人诉称:市建管办对上诉人做出的行政处罚决定,在时间的认定和法律的适用等方面都是错误的,佳宇大厦的设计是在1996年至1997年上半年,不是1999年3月,上诉人当时担任蚌埠院上海分院常务副院长;《建设市场条例》是没有溯及力的,不能适用《建筑市场条例》对上诉人进行处罚。原审法院未能查明事实真相,判断错误,康华所违规挂靠蚌埠院的行为,在当时历史条件下是正常的,行为的后果应由二个单位承担;上诉人于1996年至1997年上半年承接工程设计,是法人行为,复制施工图出图专用章等是法人行为,是与无证设计无干的两个法律关系;市建管办人员滥用职权造成佳宇大厦存在严重问题;一审判决称上诉人违法行为所产生的社会危害呈持续状态与无证设计之间,没有必然的因果关系。请求撤销一审判决和市建管办行政处罚决定。
(2)被上诉人辩称:蚌埠院在申报登记具有建筑设计从业资格的全部设计人员名单中,没有宋某及其所组织的设计人员。宋某代表的康华所没有建筑设计从业的资质。康华所与蚌埠院签订的联营协议的实质是无证设计单位挂靠有证设计单位。无证设计行为是宋某个人行为,不是二个单位的法人行为。无证设计图纸上的设计人员均不属蚌埠院,亦不属蚌埠院申报登记的设计人员。无证设计图纸上冒用了蚌埠院上海分院总工程师钱某的签字。蚌埠院并不知道上海六十中学教学辅助用房、金海马小区、佳宇大厦等三个设计项目,也未收取费用。宋某冒用蚌埠院的事实成立。宋某私自刻制施工图出图专用章,在无证设计的图纸上使用,该行为与无证设计行为相关。专家评审会议评判佳宇大厦无证设计图纸存在严重问题,并非市建管办人员滥用权利造成的。根据国务院《建设工程勘察设计合同条例》第八条第二款第四项规定,在佳宇大厦工程没有竣工验收之前,该无证设计的行为没有终了。一审判决正确,要求维持一审判决。
2.二审事实和证据
上海市第一中级人民法院对被上诉人在一审庭审中出示的证据、依据予以采信。
3.二审判案理由
上海市第一中级人民法院认为:被上诉人市建管办负责本市建筑市场的具体管理工作,对建筑活动中的违法行为,依法具有行政处罚权。
根据勘察设计市场管理之有关规定,我国对建筑设计市场管理实行准入制度,任何单位或个人不得无证、越级、超范围承接勘察设计业务。上诉人已于1996年4月被免去蚌埠院上海分院常务副院长的职务,且上诉人代表康华所与蚌埠院上海分院签订的联营协议也于1997年1月1日终止履行,因此上诉人无权代表蚌埠院上海分院与工程建设单位签订设计合同书。上诉人分别于1996年9月、12月和1997年4月用蚌埠院或上海分院的合同文本与建设单位签订设计合同,承担上海六十中学教学辅助用房,金海马小区1号、2号房,佳宇大厦工程设计,应当为其个人行为。上诉人原代表的康华所,系一家工程咨询事务所,没有建筑设计从业的资质。上诉人在进行上述三个工程项目设计时,组织没有取得本市从事建筑设计从业资格的设计人员进行设计,并在部分设计图纸上冒用蚌埠院总工程师钱某的签名、加盖自行刻制的施工图出图专用章和施工图发图负责人章,其主观上违法的故意是明显的。被上诉人认定上诉人在上海六十中学教学辅助用房、金海马小区、佳宇大厦工程无证从事建筑设计活动的事实清楚,证据充分。被上诉人在行政处罚决定书中将无证从事建筑设计活动的时间记载为1999年3月不完整,但不构成事实不清、证据不足的违法。
根据国务院《建设工程勘察设计合同条例》第八条第二款第四项“设计单位对所承担设计任务的建设项目应配合施工,进行设计技术交底,解决施工过程中有关设计的问题,负责设计变更和修改预算,参加试车考核及工程竣工验收。对于大中型工程项目和复杂的民用工程应派现场设计代表,并参加隐蔽工程验收”的规定,建筑设计活动的全过程,应自设计活动开始至工程竣工验收止。上海六十中学教学辅助用房工程设计合同系于1996年12月25日订立,1997年12月30日竣工;金海马小区1号、2号房工程设计合同系于1997年4月订立,1998年5月10日竣工;佳宇大厦工程设计合同系于1997年4月18日订立,工程仅完成桩基和基础部分。上诉人无证从事建筑设计活动均一直继续到1997年12月1日《建筑市场条例》施行之后,对其违法行为的追责,应当从行为终了之日起计算,故被上诉人适用《建筑市场条例》正确。上诉人称《建筑市场条例》对其行为不具有溯及力,依据不足。
4.二审定案结论
上海市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
上诉案件受理费人民币100元,由上诉人宋某负担。
(七)解说
本案系因建筑市场管理部门在监管建筑活动中的违法行为时运用行政职权对无证设计进行行政处罚而引起的行政诉讼案件。此类案件在上海市较罕见。《中华人民共和国建筑法》、《上海市建筑市场管理条例》及建设部规章等均明文规定,严格禁止未取得建筑勘察设计证书的学院或个人承揽建筑勘察设计任务,更不得冒充持证单位的名义提交勘察设计文件,对施工图出图专用章由上海市建设委员会统一颁发,各单位和个人无权复制或刻印。
原告宋某在担任蚌埠院上海分院副院长期间,自行安排他人刻制施工图出图专用章和施工图发图负责人章,并在终止与蚌埠院联营之后仍然以蚌埠院名义承接工程设计项目,收取设计费,组织无证设计人员进行设计,并在工程设计项目图纸上使用了自行刻制的上述图章,违反了上述法律、法规及规章的规定,市建管办对此做出的行政处罚决定正确合法,但从佳宇大厦至诉讼过程中仍处于停工状态难以恢复施工建设的现实看,宋某无证设计所带来的社会危害性已波及到周边城市规划和环境的优化,因此运用《建筑市场条例》对其处以“责令停止建筑活动并处5万元罚款”失之过宽,尚不足以起到警示、补偿作用,因此完善工程质量法律、法规至关重要。另外宋某从事无证建筑设计活动行为延续至《建筑市场条例》施行之后,因此市建管办对其违法行为的追责,从行为终了之日起计算而适用《建筑市场条例》正确。宋某称《建筑市场条例》不具有溯及力是站不住脚的。
原告宋某将建筑管理部门的行政执法行为推向司法审查程序,将对提高本市基础设施建设工程质量的监管合法程度起到积极作用。我国是一个建筑大国,建设工程质量事关国家资产和人民生命财产的安全,因此强化和规范建筑市场的管理,加强对违法行为的查处至关重要,本案的诉讼意义正在于此。
(张缨)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2001年商事暨行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第745 - 749 页