1.判决书字号
一审判决书：上海市青浦县人民法院（1995）青行政初字第4号。
二审判决书：上海市第二中级人民法院（1995）沪二中行终字第24号。

2.案由：不服户外广告行政处罚决定案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：上海青浦广告公司。
法定代表人：汪某，经理。
一审委托代理人：任蔚霞，上海市青浦律师事务所律师。
一、二审委托代理人：张某，男，该公司聘用经理。
二审委托代理人：于建根，上海市青浦律师事务所律师。
被告（被上诉人）：上海市青浦县工商行政管理局。地址：上海市青浦县青浦镇青松路41号。
法定代表人：俞某，局长。
一审委托代理人：薛某，男，该局工作人员。
二审委托代理人：卫某，男，该局工作人员。
一、二审委托代理人：沈某，女，该局工作人员。
第三人：上海市青浦县市政管理委员会办公室。地址：上海市青浦县青浦镇庙前街12号。
法定代表人：章某，主任。
一、二审委托代理人：蔡新，上海市中山律师事务所律师；曹金根，男，该办公室工作人员。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：上海市青浦县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：陈桂云；代理审判员：孙文萍、吴小龙。
二审法院：上海市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：钱锡青；代理审判员：王锦萍、殷勇。

6.审结时间
一审审结时间：1995年9月18日。
二审审结时间：1995年12月26日。

1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为：上海市青浦县工商行政管理局认定上海青浦广告公司利用交通安全设施设置户外广告，依照《中华人民共和国广告法》第三十二条和参照《广告管理条例施行细则》第二十八条规定以青工商处（95）字第14号处罚决定对其作出限期折除、没收非法所得人民币14000元、罚款人民币5000元的行政处罚。
（2）原告诉称：原告设置户外广告是经青浦镇市政管理办公室和县户外广告管理协调小组先后批准同意，手续合法；广告牌赖以设置的隔离护栏属市政设施，而非交通安全设施。要求撤销被告所作的青工商处（95）字第14号行政处罚决定并承担本案全部诉讼费人民币770元。
（3）被告辩称：认定原告利用交通安全设施设置户外广告有充分的事实依据和法律依据相印证，所作行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。另外，原告申请设置户外广告的审批程序也不合法。要求维持青工商处（95）字第14号行政处罚决定。
（4）第三人述称：批准原告设置户外广告是青浦镇市政管理办公室和青浦县户外广告管理协调小组。此案与己无关。

2.一审事实和证据
青浦县人民法院经公开审理查明：原告上海青浦广告公司系青浦县总工会工人俱乐部的下属企业，其核准登记的经营范围为广告、装潢等业务。1995年2月15日，原告为设置户外广告向青浦县市政管理委员会办公室（即本案第三人）领取了上海市户外广告实施申请表一份（编号17），填写后经县市政管理委员会（第三人）同意由青浦镇市政管理办公室盖章，批准原告在青浦县汽车站十字路口地带的隔离护栏上设置规格为3平方米至11平方米大小不等的广告牌22幅。同年3月16日，原告在批准地段先挂出4幅广告牌，被告于3月20日认定原告违反了《中华人民共和国广告法》第三十二条之规定，即利用交通安全设施设置户外广告，系违法行为，遂向原告发出书面通知限期拆除。原告于3月23日接通知后自行拆了4幅广告牌。事后，第三人又在原告填写的户外广告实施申请表上盖上“县户外广告管理协调小组”的印章表示重新批准原告设置户外广告。于是，原告又于同年4月27日在上述地点设置了22幅广告牌，并收取了广告费计人民37020元。后第三人又于6月13日以青市管办（95）第15号函复县工商局说明同意并批准原告设置户外广告的意见和理由。被告于6月14日依照《中华人民共和国广告法》第三十二条和《广告管理条例施行细则》第二十八条之规定对原告作出限期拆除、没收非法所得人民币14000元、罚款人民币5000元的行政处罚决定，并于6月16日将处罚决定书送达原告。原告不服，于6月20日向青浦县人民法院起诉。
另查明：上海市人民政府沪府办（1991）1X0号文中对加强本市户外广告管理的问题作了明确规定：户外广告的管理，由上海市市政管理委员会、工商行政管理局、城市规划管理局、物价局按各自职责，共同对户外广告的规划和实施进行指导、协调、监督和检查，以上前三个部门按各自职责审批。上海市青浦县人民政府据此于1993年11月18日以青府发（1993）1X8号文批转县市政办、工商局、建设局、物价委《关于加强户外广告管理意见的请示》的通知中也明确了户外广告的管理工作的分工，分别由县建设规划部门、工商部门、市政办、物价部门负责审核，广告经营者应填具户外广告实施申请表后一式四份，分别报县工商局、建设局、市政管理委员会办公室批准。《广告法》第三十三条规定：户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上地方人民政府组织广告监督管理、城市建设、环境保护、公安等有关部门制定。1994年4月12日，青浦县人民政府根据《广告法》第三十三条精神，以青府办（1994）22号文批准建立由县市政办、县府办、宣传部、工商局、建设局、公安局、物价委有关人员组成的青浦县户外广告管理协调小组，该协调小组又根据沪府办（1991）1X0号文中有关各区、县可建立户外广告管理协调小组或会审制度联办户外广告审批手续的规定，于1994年4月21日的第一次会议纪要中达成共识，确定了由县市政办、工商局商广科、建设局规划建筑管理科、规划检查中队每周集中一次在县市政办合署办公，实行一个图章对外以及2平方米以下双杆牌广告和其他小型广告由镇市政办审批的方便基层、简化手续的工作制度。
上述事实有下列证据证明：
（1）上海市公安局交通警察大队和青浦县公安局交通警察大队1995年5月29日出具的关于青浦县汽车站十字路口地带的隔离护栏系由青浦县交警大队保养、维修、管理的交通设施的证明。
（2）上海市公安局交通处1987年10月24日与江苏省海门县东兴汽车改装修理厂上海服务部签订的安装青浦县汽车站十字路口地带隔离护栏的施工合同一份。
（3）原告与上海三莲商行等22家广告主签订的广告业务合同。
（4）被告于1995年5月向原告调查的关于设置户外广告以及已收取广告费人民币37020元的笔录三份。
（5）被告于1995年5月分别调查22家广告主关于设置广告及原告已收取广告费人民币37020元的笔录。
（6）原告申请设置户外广告的实施申请表一份（编号17）。
（7）被告1995年3月20日的青工商广（95）字第18号关于限期拆除广告牌的通知。
（8）第三人1995年6月13日青市管办（95）第15号关于同意原告设置户外广告的函复。
（9）被告1995年6月14日作出的青工商处（95）字第14号行政处罚决定书。
（10）原告在县汽车站十字路口的隔离护栏上设置广告后被告县工商局在现场拍摄的照片22幅。

3.一审判案理由
一审法院认为：《中华人民共和国广告法》第六条明确规定了县级以上人民政府工商行政管理机关是广告监督管理机关，该案被告县工商局对户外广告依法有监督管理权。《中华人民共和国广告法》第三十二条明确规定不得利用交通安全设施设置户外广告，被告县工商局对认定的原告赖以设置户外广告的护栏系交通安全设施，提供了从施工安装到保养、维修、管理的义务人均是市公安局所属交警队的事实依据，被告认定其为交通安全设施应予采纳。而原告广告公司认为隔离护栏系市政设施未能提供证据印证，不予采信。青浦县人民政府依法成立的县户外广告管理协调小组根据上海市人民政府沪府办（1991）1X0号文中明确的户外广告审批程序精神在县政府青府发（1993）1X8号文中对户外广告的审批确立了由工商、规划、市政办和物价委几个部门分别审批的程序制度。1994年4月21日协调小组在会议纪要中明确了有关户外广告的设置申请由县工商局、县市政办、建设、规划等部门每周在县市政办合署办公一次，实行一个图章对外的工作制度。而该案第三人在未与有关部门合署办公的情况下擅自在原告的户外广告实施申请表上盖上“县户外广告管理协调小组”的印章，该审批手续违反了法定程序。原告未经合法审批程序批准设置户外广告应视为非法设置户外广告。被告在处罚决定中仅对原告利用交通安全设施设置户外广告的违法事实予以确认，但就该户外广告在批准程序上的根本性违法事实未予确认，属认定事实不清，主要证据不充分。

4.一审定案结论
上海市青浦县人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一目之规定，作出如下判决：
（1）撤销被告青浦县工商行政管理局青工商处（95）字第14号行政处罚决定。
（2）被告青浦县工商行政管理局应于本判决生效之日起两个月内依法对原告非法设置户外广告的行为重新作出具体行政行为。
案件受理费人民币770元，由被告青浦县工商行政管理局负担。

1.上诉人上海青浦广告公司诉称：设置户外广告牌经第三人同意并加盖县户外广告管理协调小组的印章，申请审批手续合法；户外广告牌赖以设置的护栏属市政设施并非交通安全设施，请求撤销一审判决。

2.被上诉人青浦县工商行政管理局辩称：原告利用交通安全设施设置户外广告证据确凿；审批手续违反法定程序属实；非法设置户外广告事实清楚。

3.第三人县市政办认为：护栏不属交通安全设施，第三人作为县户外广告管理协调小组的成员部门按会议纪要所明确的小型广告由镇市政办审批的制度，同意原告先由镇市政办审批设置广告，手续合法，请求撤销原判，明确原告行为合法。