（一）首部

1.判决书字号：福建省福州市鼓楼区人民法院（1995）鼓法行初字第33号。

2.案由：不服户籍管理行政处理决定案。

3.诉讼双方
原告：余某，男，1945年7月7日出生，汉族，退休工人，住福州市郊区。
原告：林某，女，1946年8月15日出生，汉族，无业，住址同上。
原告：余某1，男，1970年7月7日出生，汉族，福州市郊区通达摩托车修配中心修理工，住址同上。
原告：余某2，男，1973年5月13日出生，汉族，福州市郊区通达摩托车修配中心修理工，住址同上。
原告：余某3，男，1975年10月15日出生，汉族，福建省政法干部管理学院学生，住址同上。
原告：余某4，男，1978年5月11日出生，汉族，福建省经济干部管理学院学生，住址同上。
委托代理人：杨新华，福建省福州市三通律师事务所律师。
被告：福州市公安局郊区分局。
法定代表人：冯某，局长。
委托代理人：孙某、张某，该局干部，住该局宿舍。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：福建省福州市鼓楼区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：陈工建；代理审判员：谢晓芳、郭敏。

6.审结时间：1995年12月8日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：福州市公安局郊区分局根据鼓山镇政府关于余某等六人迁入凤坂村的户口所提供的证明都是虚假的举报材料，以及关于请求清退余某全家户口的报告，进行调查后，形成“关于清退余某全家户口的请示报告”上报福州市公安局。1995年6月27日，福州市公安局户政处作出批复认为，余某全家户口的迁移问题，按户口管理原则，确系弄虚作假的应予清退。这个批复系内部原则性批复。据此，福州市公安局郊区分局于1995年7月31日根据1989年5月1日福州市公安局关于《户籍管理有关规定》，以郊区分局户政科名义作出“关于退回余某全家户口迁移证的决定”，加盖有郊区分局户口专用章。原告不服，遂向法院提起行政诉讼，请求法院撤销被告所作的处理决定。

2.原告诉称：原告余某等六人户口由漳平市煤矿迁至鼓山镇凤坂村有合法审批手续，符合国务院批转公安部有关户籍管理规定。漳平市公安局已经明确写明原告原籍是福州市连江县敖江乡幕浦村，原告并没有弄虚作假的行为。被告以福州市公安局郊区分局户政科的名义作出清退决定，也没有告知原告可以申请复议和起诉的权利及期限，违反法定程序。同时，该决定所依据的是福州市公安局的《户籍管理有关规定》，而原告的行为并不属于《户籍管理有关规定》中违反户口管理的处罚规定的九种情形之一。因此，福州市公安局的《户籍管理有关规定》不能作为处理的法律依据。另外，鼓山镇政府所提供的举报材料是在其与原告在另一行政诉讼败诉后作出的，纯粹是打击报复的不法行为。故请求法院依法判决撤销被告作出的“关于退回余某全家户口迁移证的决定”，并赔偿原告精神损害费、名誉损失费，承担本案诉讼费用。

3.被告辩称：原告余某原籍福州市连江县敖江镇幕浦村，其在郊区鼓山镇凤坂村无房产。1992年原告通过熟人由鼓山镇凤坂村村长经手开具“原籍鼓山镇凤坂村”和“有住房条件”的证明，且本人也在申请入户的申请表上填写原籍为鼓山镇凤坂村，使一家六口人由漳平煤矿迁入鼓山镇凤坂村，该弄虚作假的行为违反《户籍管理有关规定》，根据1989年5月1日市局关于《户籍管理有关规定》和国发（1977）1X0号国务院批转公安部关于处理户口迁移的规定的通知，并经福州市公安局批复作出清退决定。被告的具体行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，故请求法院依法予以维持。另外，被告对本案提出管辖权异议，认为应将本案移送有管辖权的人民法院管辖。

（三）事实和证据
鼓楼区人民法院经公开审理查明：1991年，原告余某以退休回原籍为由，申请将全家六人的户口迁入福州市郊区鼓山镇凤坂村，并将非农业户口转为农业户口（即“非转农”）。1992年11月25日，福州市公安局签发公户准字第0XXXXX6号户口准迁证，准予余某、林某、余某1、余某2、余某3、余某4等六人迁入福州市郊区鼓山镇凤坂村落户，并办理农业人口入户手续。1992年12月2日，漳平市公安局签发第0XXXXXXXXXXXXX5号户口迁移证明。1993年元月4日，原告余某等六人的户口正式由漳平市煤矿“非转农”迁入鼓山镇凤坂村。福州市公安局郊区分局根据鼓山镇政府关于余某等六人迁入凤坂村的户口所提供的证明都是虚假的举报材料，以及关于请求清退余某全家户口的报告，进行调查后，形成“关于清退余某全家户口的请示报告”上报福州市公安局。1995年6月27日，福州市公安局户政处作出批复认为，余某全家户口的迁移问题，按户口管理原则，确系弄虚作假的应予清退。这个批复系内部原则性批复。据此，福州市公安局郊区分局于1995年7月31日根据1989年5月1日福州市公安局关于《户籍管理有关规定》，以郊区分局户政科名义作出“关于退回余某全家户口迁移证的决定”，加盖郊区分局户口专用章。原告不服，遂向鼓楼区人民法院提起行政诉讼。审理中，被告对本案提出管辖权异议，鼓楼区人民法院作出裁定，驳回被告对本案管辖权提出的异议申请。被告不服，提出上诉，福州市中级人民法院作出裁定，驳回上诉，维持原裁定。
上述事实有下列证据证明：
1.原告余某向福州市公安局郊区分局鼓山派出所填写的申请入户申请表。
2.福州市公安局签发的公户准字第0XXXXX6号户口准迁证。
3.漳平市公安局签发的第0XXXXXXXXXXXXX5号户口迁移证明。
4.漳平市粮食局签发的闽漳字第1XXXXXXXXXXXXXXX4号市镇居民粮食供应转移证明。
5.福州市公安局郊区分局作出的“关于退回余某全家户口迁移证的决定”。

（四）判案理由
福州市公安局郊区分局所作的清退决定是以福州市公安局郊区分局户政科的名义作出的，而户政科是郊区分局的一个内部机构，不能对外作出具体行政行为，同时该决定盖的是郊区分局的户口专用章，根据公发（1975）第X号公安部关于统一户口专用章和迁移证式样的通知，户口专用章仅用于公安机关签发迁移证、准迁证、户口调查材料和户口通报材料等户口管理工作，不得另作别用，故该专用章不能对外。被告在决定中未告知原告申请复议权和诉权，被告的该行为违反了《福建省行政执法程序的规定》的程序。被告作出的清退决定所依据的是福州市公安局《户籍管理有关规定》，而原告的行为并不属于《户籍管理有关规定》中违反户口管理的处罚规定的九种情形之一，因此，适用福州市公安局的《户籍管理有关规定》不当。另外，被告在庭审中还引用了国发（1977）1X0号国务院批转公安部关于处理户口迁移规定的通知，该通知是针对“农转非”户口迁移的控制，而余某等的户口迁移是“非转农”，国家没有关于“非转农”的限制性规定，甚至还鼓励城镇居民到农村落户。被告无法提供有关限制“非转农”问题相应的法律、法规或行政规章。

（五）定案结论
鼓楼区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第二、三目之规定，作出判决：
撤销福州市公安局郊区分局1995年7月31日以户政科名义作出的“关于退回余某全家户口迁移证的决定”。
本案诉讼费200元，由被告福州市公安局郊区分局负担。

（六）解说
本案主要涉及以下几个问题：
1.被告认定原告弄虚作假行为的主要证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四条规定：“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。”证据是人民法院认定案件事实的基础，只有查明事实，才有可能正确运用法律。主要证据不足是指行政机关作出的具体行政行为缺乏基本事实根据。被告系以原告弄虚作假为由作出清退户口迁移证的决定，但被告未能提供原告弄虚作假的充分证据材料。虽然被告提供了原告在申请入户申请表中填写原籍是鼓山镇凤坂村，凤坂村委会出具的原告原籍鼓山镇凤坂村和在鼓山镇凤坂村有住房的证明，但该证明材料是由凤坂村委会出具的，而不是原告的责任。原告在申请入户申请表中所附原告余某3的待业证明及漳平市公安局在户口迁移证明材料中，均已明确写明原告的原籍是福州市连江县敖江乡幕浦村，因此，原告没有故意隐瞒原籍的事实。被告仅凭原告的申请入户申请表中所填原籍鼓山镇凤坂村来认定余某有弄虚作假的行为主要证据不足。
2.被告所作的户口清退决定缺乏法律依据。虽然根据《行政诉讼法》第五十二条、第五十三条之规定，只有法律、法规才能作为作出具体行政行为的依据，行政规章可以参照，但是由于我国的行政立法滞后，导致行政机关在作出具体行政行为时，仍大量引用规章以下的规范性文件，这种情况在审判实践中已屡见不鲜。因此，从我国的实际情况出发，只要规范性文件不与法律、法规及规章相抵触，并符合有关立法精神，其在审判实践中仍然可以参照。被告引用国发（1977）1X0号国务院批转公安部关于处理户口迁移规定的通知，该通知是针对“农转非”户口迁移的控制，而余某等人的户口迁移是“非转农”，虽然该通知是行政法规，但该通知并没有对“非转农”作出任何限制性规定，甚至当前的国家政策还鼓励城镇居民到农村落户。因此，适用该通知不当。被告作出的清退决定依据福州市公安局《户籍管理有关规定》，但原告的行为也不属于《户籍管理有关规定》中违反户口管理处罚规定的九种情形之一。因此，福州市公安局的《户籍管理有关规定》也不能作为法律依据。
3.被告所作的户口清退决定超越职权。行政机关超越职权，是指行政机关行使行政职权时，超越了法律、法规赋予的权力，对不属于它职权范围内的行政管理事项进行处理。原告余某等人的户口准迁证的签发机关是福州市公安局，而对原告作出户口清退决定的机关是福州市公安局郊区分局户政科，被告是福州市公安局的下级行政机关，无权改变上级行政机关所作出的具体行政行为。因此，被告超越职权所作的具体行政行为自决定时起就无效，人民法院应判决予以撤销。
4.被告所作的行政处罚决定违反了法定程序。主要表现在如下三个方面：（1）该决定是以郊区分局户政科的名义作出的，而该科是郊区分局的内部机构，不能对外作出具体行政行为。（2）该决定盖的公章是福州市公安局郊区分局户口专用章，根据公发（1975）第X号公安部关于统一户口专用章和迁移证式样的通知，户口专用章只能用于签发迁移证、准迁证、户口调查材料和户口通报材料等户口管理工作，而以户口专用章对外作出行政处理决定，在程序上也是不合法的。（3）被告在该清退决定中未告知原告申请复议和起诉的权利及期限，也违反《福建省行政执法程序的规定》。
综上所述，被告作出的“关于退回余某全家户口迁移证的决定”，主要证据不足，违反法定程序，适用法律、法规错误，超越职权，鼓楼区人民法院作出撤销被告的行政决定的判决是正确的、合法的。
（谢晓芳）