（一）首部

1.判决书字号：上海市松江县人民法院（1994）行初字第4号。

2.案由：不履行法定职责案。

3.诉讼双方
原告：陈某，男，汉族，上海格拉曼国际消防装备有限公司工人，住上海市松江县。
委托代理人：张德先，上海市茸博律师事务所律师。
被告：松江县房产管理局，地址：上海市松江县松江镇阔街38号。
法定代表人：徐某，局长。
委托代理人：顾某，该局房政科科长。
第三人：金某，女，汉族，上海消防器材总厂工人，住上海市松江县。
委托代理人：朱某（系第三人金某之夫），上海铁路局工务二段工人，住上海市松江县。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：上海市松江县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：朱建平；审判员：沈雅娟；代理审判员：丁晓军。

6.审结时间：1995年2月8日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：原告陈某于1993年9月18日，向被告松江县房产管理局检举其邻居金某（本案第三人）在天井内违章搭建，并要求处理。被告于同年11月4日书面函复原告称：金某违章搭建情况属实。根据上海市人民政府关于发布《上海市整治违章搭建和违章建筑的若干规定》的通知第二条规定：“下列未经公房产权所有人同意的搭建属违反《公房条例》的搭建，由房屋管理部门处理。……（二）在天井中搭设的封闭性或局部封闭性的建筑物、构筑物。”根据文件分工原则，该违章建筑应由房屋所有人负责处理，该房是上消总厂的自管公房，应由他们处理。但终因无法处理，故原告继续要求被告处理。而被告坚持原答复意见，于1994年11月1日在原书面答复函件上又再次签具日期，并加盖了被告的行政公章。

2.原告诉称：第三人金某的违章搭建严重危害原告居住安全。原告于1993年下半年向被告松江县房产管理局（以下简称房管局）交涉，而房管局函示原告向上消总厂交涉。但上消总厂工会对第三人的违章搭建无法处理。原告居住安全继续受到危害，故要求被告履行法定职责，对第三人的违章搭建作出处理。

3.被告辩称：（1）荣乐三村94号204室、104室分别属上海格拉曼国际消防装备有限公司和上海消防器材总厂，非被告的承租户。（2）依据松府办字（92）第30号文件中“各级领导要切实提高对处理违章搭建重要意义的认识，统一思想，形成共识，要本着‘谁主管，谁负责’的原则精神”，以及对照沪府发（1993）18号文件第二条规定，被告已向产权所有人及原告言明有关政策依据，并告知按有关法定程序办理。原告将本局列为本案被告，在法律法规上缺乏依据，在法定程序上也无法说通。

4.第三人述称：违章搭建是事实，但第三人进行搭建时，是得到原告同意的，且双方承租的房子都是企业自管房。

（三）事实和证据
松江县人民法院经公开审理查明：第三人金某在无任何审批手续的情况下，于1993年6月12日在其居住的荣乐三村94号104室住房南侧围墙内擅自搭了一封闭式建筑物。原告遂于同年9月18日致信被告，要求对第三人的违章搭建予以处理。在此前，原告走访过县政府信访办公室。县政府信访办公室于同年9月16日告知了被告。被告于同日电告上海消防器材总厂工会“请认真做好104室住户工作，按有关规定，督促、动员自行拆除。如其不拆，请提出处理意见，并按法定程序处理”。被告在同年9月20日收到原告的来信，之后又接待了原告的来访，都告知原告应向上消总厂反映解决。并依据沪府发（1993）18号文件《上海市整治违章搭建和违章建筑的若干规定》第二条的规定，于同年11月4日以信函形式回复原告“根据文件分工原则，该违章建筑应由房屋所有人负责处理，该房是上消总厂的自管公房，应由他们处理”。嗣后，原告因第三人的违章搭建无人处理，被告至1994年11月1日止还一再坚持原答复意见，对第三人的违章搭建不作处理，故于1994年11月22日以松江县房产管理局为被告向法院提起诉讼。在庭审中，被告承认，对第三人在天井内的违章搭建行为的处理是其法定职责。
上述事实有如下证据证实：
1.松江县房产管理局给陈某的答复信函一件。
2.上海格拉曼国际消防装备有限公司工会委员会的情况证明一份。
3.陈某于1993年9月18日给松江县房产管理局的信件一件。
4.松江县房产管理局于1993年9月16日给松江县政府信访办公室回复信函一件。
5.松江县房产管理局于1993年9月18日的信访请示处理单一份。
6.上海市人大常委会于1990年3月14日通过的《上海市城镇公有房屋管理条例》。
7.上海市人民政府于1991年1月29日发布的《上海市城镇公有房屋管理条例实施细则》。
8.上海市人民政府于1993年9月24日发布的《上海市整治违章搭建和违章建筑的若干规定》。
9.上海市建设委员会于1991年12月20日制订的《关于进一步明确对公有房屋乱搭建的处理分工的通知》的规范性文件一件。
10.松江县人民政府办公室于1992年3月17日发的松府办字（92）第30号《松江县人民政府办公室转发县房产管理局、建设局〈关于整治城镇住区违章搭建处理意见的请示〉的通知》的规范性文件一份。

（四）判案理由
法院认为：第三人在天井内进行违章搭建情况属实。根据《上海市城镇公有房屋管理条例》第六条第一款规定：上海市房产管理局是本市公有房屋管理的行政主管部门。区、县房产管理局是本区域内公有房屋的行政主管部门，业务上受市房管局领导。第二条规定：“公有房屋系指全民所有和集体所有的房屋及其附属设施。第三十五条规定：对违反本条例下列行为的，由区、县以上的房管局给予处理：……（五）对擅自改变公有房屋结构、使用性质或在公有房屋内搭建的，应限期改正或拆除，并处以修复费或搭建造价一倍的罚款。”《上海市城镇公有房屋管理条例实施细则》第六条规定：“区、县房产管理局是本区域内公有房屋管理的行政主管机关。其主要职责是：……（三）对本区域内公有房屋经营机构或部门进行行政管理和业务指导；……（九）对违反《条例》的行为作出行政处罚。”第六十九条规定：“对违反《条例》行为的处罚按下列程序进行：（一）区、县房管局对执法中发现的，以及公有房屋所有人和群众举报违反《条例》行为，经过核实后，一般在三个月内作出处罚决定。”《上海市整治违章搭建和违章建筑的若干规定》第二条规定：“下列未经公房产权所有人同意的搭建，属违反《公房条例》的搭建，由房屋管理部门处理；……（二）在天井中搭设的封闭性或局部封闭性的建筑物、构筑物。”上海市建设委员会在1991年12月20日制订的规范性文件《关于进一步明确对公有房屋乱搭建的处理分工的通知》中亦明确了天井内违章搭建，属违反《公房条例》的行为，由房产管理部门根据《公房条例》进行严肃处理。根据上述所列的有关法规、规章和规范性文件的规定，被告松江县房产管理局是松江县区域内的公有房屋管理的行政主管部门，对违反《上海市城镇公有房屋管理条例》的行为作出行政处罚，是被告的一大重要职责。第三人金某未经批准，擅自在天井内进行违章搭建的行为，显属违反《公房条例》的行为。因此，对第三人金某的违章搭建行为进行处理，是被告的法定职责。对此，被告在庭审中也予以明确。原告向被告举报，并要求被告对第三人的违章搭建行为作出处理，并无不当。而被告对松府办字（92）第30号文件断章取义，错误理解“谁主管、谁负责”的含义；又对《上海市整治违章搭建和违章建筑的若干规定》第二条中的“房屋管理部门”曲解为房屋所有权人，以“该房是上消总厂的自管公房，应由上消总厂负责处理”为由，而不履行法定职责，显然与法不符。第三人的辩解理由亦不成立。

（五）定案结论
松江县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条第一款、第五十三条第一款、第五十四条第（二）项第二目、第（三）项和《上海市城镇公有房屋管理条例》第六条第一款、第三十五条第（五）项的规定，参照《上海市城镇公有房屋管理条例实施细则》第六条第（九）项、第六十八条第（五）项和《上海市整治违章搭建和违章建筑的若干规定》第二条第（二）项的规定，作出了如下的判决：
1.撤销松江县房产管理局1993年11月4日对原告陈某作出的函复决定。
2.被告松江县房产管理局必须在本判决生效后3个月内履行法定职责。
本案受理费100元，由被告负担。

（六）解说
本案需要解决的主要有三个问题。
1.诉讼时效问题。首先，原告陈某于1993年9月18日向被告松江县房产管理局进行举报，并要求对第三人的违章搭建行为进行处理。被告于同年11月4日以信函形式作出了不履行法定职责的书面决定，但未告知原告诉权。原告在收到被告的这一函复以后，又走访了一些部门及上消总厂和其本公司，都未能解决第三人的违章搭建问题。嗣后，原告又于同年12月28日再次要求被告处理，但至1994年11月1日被告仍坚持原信函意见，并在原信函上签具了日期，又加盖了被告的行政公章（1993年盖的是被告信访专用章）。对被告的这一行为可视为被告又作出了新的具体行政行为。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定精神，人民法院审理行政案件，一方面是为保护公民、法人和其他组织的合法权益；另一方面是为维护和监督行政机关依法行政，履行好自己的法定职责。在行政管理相对人的违法行为尚未受到应有的处罚，并且只有受到行政处罚才能消除违法行为，达到保护他人的合法权益的这种情况，而行政机关又多次作出不履行法定职责的行为，其诉讼时效应以最后一次作出行为的时间为起算时间。对当事人提起的诉讼，法院予以受理，及时审理判决，督促行政机关履行法定职责。这样既保护了公民、法人和其他组织的合法权益，又监督行政机关依法行政。这是符合我国《行政诉讼法》的立法精神的，也有利于维护法律的严肃性和社会的稳定。
2.第三人搭建行为的性质，即其搭建行为是否违法以及违反什么法律。第三人居住的是上消总厂自管的公房。其在未经任何机关或部门审批的情况下，擅自在其住房南侧围墙内搭建了一封闭式的建筑物。根据《上海市城镇公有房屋管理条例》（以下简称《公房条例》）第三十五条第（五）项和《上海市整治违章搭建和违章建筑的若干规定》（以下简称《若干规定》）第二条第（二）项的规定，未经有关单位或部门的同意，擅自在天井中搭设封闭性或局部封闭性建筑物、构筑物，属违反《公房条例》的行为。显然，第三人的搭建行为符合违反《公房条例》的行为的特征和要件，构成了违反《公房条例》的违章搭建行为。
3.被告的法定职责。在本案中是仅指被告对第三人的违章搭建行为能否进行管理，是否具有这一法定职权。第三人的行为性质确定以后，再根据有关的法规、规章进行分析。如《公房条例》第六条第一款规定了区、县房产管理局是本区域内公有房屋的行政主管部门；第三十五条规定，违反本条例的行为，由区、县以上的房管局给予处罚。《上海市城镇公有房屋管理条例实施细则》第四条规定公有房屋所有人和公有房屋使用人必须接受市、区、县房产管理局的行政管理；对违反《公房条例》的行为作出行政处罚，在第六条中明确规定为是区、县房产管理局的主要职责。《若干规定》第二条规定违反《公房条例》的搭建，由房屋管理部门处理。上海市建设委员会的规范性文件《关于进一步明确对公有房屋乱搭建的处理分工的通知》中将天井内违章搭建，也明确为属违反《公房条例》的行为，由房产管理部门根据《公房条例》进行处理。而被告将《若干规定》第二条中所规定的“房屋管理部门”错误理解为房屋所有权人，将行政处罚的职权推给房屋所有权人——上海消防器材总厂行使，是无法律依据的。被告片面理解松江县政府的有关规范性文件的精神，断章取义地运用“谁主管、谁负责”的词句，而对下文“逾期不拆，按照《公房条例》和《规划条例》等有关法规进行处理”却视而不见。故被告的辩解告不能成立。对第三人的违章搭建行为的处理，显属被告的法定职责。被告在庭审中也认识到了这一点。
综上，法院依法受理原告陈某的起诉，查明第三人金某违章的行为性质和被告松江县房产管理局的行政职权，以及被告不履行法定职责的具体行政行为的违法性，作出撤销被告不履行法定职责的函复决定，责成被告在判决生效后3个月内履行法定职责的判决是正确的。
（朱建平）