(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:广西壮族自治区凭祥市人民法院(1995)凭法行初字第3号。
二审判决书:广西壮族自治区南宁地区中级人民法院(1995)行终字第42号。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):凭祥市对外经济贸易公司华丰分公司。
法定代表人:白某,经理。
一审委托代理人:梁某,该公司副经理。
被告(上诉人):凭祥市技术监督局。
法定代表人:黄某,局长。
一审委托代理人:黄可枝,凭祥市律师事务所律师。
二审委托代理人:黎某,南宁地区技术监督局局长;张某,广西壮族自治区技术监督局干部。
5.审判机关和审判组织
一审法院:广西壮族自治区凭祥市人民法院。
合议庭组成人员:审判长:梁顺兴;代理审判员:李毅、郑瑾。
二审法院:广西壮族自治区南宁地区中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:朱杰勇;审判员:王宗凤;代理审判员:闭文斐。
6.审结时间
一审审结时间:1995年10月18日。
二审审结时间:1995年12月31日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为:1993年9月9日原告从桂林市华桂贸易公司购回桂林漓泉啤酒700件(16800瓶),在销售过程中发现啤酒内有悬浮物和沉淀物,于1993年12月21日送样品给被告检测。被告于1993年12月23日对原告库存的669件漓泉啤酒抽样检查,认定该啤酒质量不合格即封存,并于1994年1月15日作出凭技监罚字(1994)第1号行政处罚决定,没收这批啤酒。同时,被告以同一文号对桂林漓泉股份有限公司作出同样的处罚。1994年2月27日被告认为对桂林漓泉股份有限公司的处罚违反《中华人民共和国产品质量法》第六条关于管辖权限的规定,宣布撤销该处罚决定。原告认为被告撤销对桂林漓泉股份有限公司的处罚决定违法,向凭祥市人民法院起诉。
(2)原告诉称:被告没收的669件漓泉啤酒是因桂林漓泉股份有限公司生产的啤酒不合格造成的,现被告宣布撤销对其处罚,使原告向厂家索赔无依据,造成442222元的经济损失。故请求法院判决撤销被告违法的具体行政行为,并赔偿原告的一切经济损失。其主要事实根据是:原告销售的669件漓泉啤酒是桂林漓泉股份有限公司生产的;原告被没收的这批啤酒的保质期到1994年1月8日,而在1993年12月23日已发现啤酒出现有悬浮物和沉淀物;被告撤销对桂林漓泉股份有限公司没收669件漓泉啤酒的处罚决定,使原告向其索赔无事实依据;被告撤销对桂林漓泉股份有限公司的处罚决定未送达原告,程序和内容均违法。
(3)被告辩称:原告销售的漓泉啤酒是原告自行举报发现有明显的悬浮物和沉淀物,实属不合格产品,被告对其作出的凭技监罚字(1994)第第X号处罚决定没收这批啤酒是依照《中华人民共和国产品质量法》第三十八条的规定,原告也同意处罚。被告对桂林漓泉股份有限公司作出的凭技监罚字(1994)第第X号没收处罚是以其生产产品“以次充好,以不合格产品冒充合格产品”,依照《中华人民共和国产品质量法》第二十条、第三十八条的规定。但后来考虑到被没收的啤酒属原告的财产,且桂林漓泉股份有限公司地处桂林市,对其处罚超越了地域管辖权,违反了《中华人民共和国产品质量法》第六条规定,因此撤销了该处罚决定。原告被没收的这批啤酒经广西产品质量监督检验所检测属质量不合格产品,与被告认定的事实是一致的,因此被告对原告的没收处罚没有撤销。被告撤销桂林漓泉股份有限公司的没收处罚行为既不违法,也没有侵犯原告的合法权益,因此不承担赔偿责任。
2.一审事实和证据
凭祥市人民法院经审理查明:原告凭祥市对外经济贸易公司华丰分公司于1993年9月9日从桂林市华桂贸易公司购回桂林漓泉啤酒700件(16800瓶)。在销售过程中发现啤酒中有悬浮物和沉淀物,即于1993年12月21日送样品到被告凭祥市技术监督局请示能否出售,被告于同年12月23日抽样检查认定这批啤酒为次品,即对原告库存的669件啤酒进行封存。1994年1月15日被告作出凭技监罚字(1994)第1号行政处罚决定并没收原告销售的漓泉啤酒669件,被告同时又以同一文号对桂林漓泉股份有限公司作出没收669件次品漓泉啤酒的处罚决定。1994年2月27日被告认为对桂林漓泉股份有限公司处罚超越地域管辖权,故去函作废了该处罚决定。被告将抽样啤酒送到广西产品质量监督检验所检测两项内容:检测外观一项,结论为不合格;检测执行CB2758—81《发酵酒卫生标准》,结论为合格。1994年2月1日被告向原告发出解除封存通知书,对封存没收的啤酒作出处理:在被告监督下降价处理、零售;允许在3月10日前销售。同年3月10日被告又向原告送达处理意见函,允许在被告监督下将啤酒降价出售,在一个月内处理完毕。3月15日被告对啤酒的处理作出情况说明,讲明原告在被告的监督下处理啤酒所得收入是9444.80元。1994年5月25日,原告以被告的凭技监罚字(1994)第1号行政处罚决定为依据,向凭祥市人民法院起诉桂林漓泉股份有限公司并要求法院判令其赔偿经济损失。桂林漓泉股份有限公司在应诉中出示被告在1994年2月27日发给其的函件,原告才得知被告已作废了凭技监罚字(1994)第第X号文。于是原告撤回起诉,并随之以被告的具体行政行为违法为由向法院提出行政赔偿诉讼。
上述事实有下列证据证明:
(1)凭祥市技术监督产品(商品)抽样单。
(2)凭祥市技术监督封存通知书。
(3)凭祥市技术监督局凭技监罚字(1994)第1号行政处罚决定书(被处罚单位:凭祥市对外经济贸易公司华丰分公司)。
(4)凭祥市技术监督局凭技监罚字(1994)第1号行政处罚决定书(被处罚单位:桂林漓泉股份有限公司)。
(5)凭祥市技术监督局宣布桂林漓泉股份有限公司凭技监罚字(1994)第第X号文作废函。
(6)广西产品质量监督检测报告书(HX94—174)。
(7)广西产品质量监督检测报告书(94—180)。
(8)凭祥市技术监督局解除封存通知书。
(9)凭祥市技术监督局处理意见书。
3.一审判案理由
一审法院认为:被告凭祥市技术监督局在实施本案的具体行政行为过程中,没有严格按照法定程序操作,行为不规范,随意性大,执法态度极不严肃。被告的过错侵害了原告的合法权益,其行为已构成侵权。对造成原告的经济损失应负赔偿责任,赔偿数额以啤酒实际损失价值计算。
4.一审定案结论
一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款、第六十八条规定,作出如下判决:
被告凭祥市技术监督局赔偿原告凭祥市对外经济贸易公司华丰分公司28222元。被告在判决生效后10日内将款交由本院转交原告。
案件受理费1760元,其他诉讼费700元,共2460元,由原告负担890元,被告负担1570元。
(三)二审诉辩主张
1.上诉人(原审被告)凭祥市技术监督局诉称:(1)一审认定事实有误,被告以凭技监罚字(1994)第1号行政处罚决定书没收原告销售的不合格漓泉啤酒,是在本职权范围内作出的,原告对此并无异议。一审判决作出被告处罚随意性大和执法不严肃的认定,不符合事实。(2)原告主动举报其销售的漓泉啤酒有明显的悬浮物和沉淀物,经广西产品质量监督检验所鉴定为不合格产品与被告所作出行政处罚所认定的事实一致。(3)被告对桂林漓泉股份有限公司作出的凭技监罚字(1994)第1号行政处罚决定书,超越了管辖范围,违反了《中华人民共和国产品质量法》第六条的规定,故撤销了对桂林漓泉股份有限公司的处罚,但对原告的处罚没有撤销。(4)原告被没收处罚的啤酒是因为销售不合格产品所致,并非是被告具体行政行为违法,其经济损失不应由被告负担。(5)一审审理此案的程序不合法。原告以被告撤销对桂林漓泉股份有限公司的行政处罚为由提起诉讼,一审法院对该具体行政行为是否合法未作认定,而直接判决被告赔偿原告经济损失,这就违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第二款的规定。请求撤销原判,维持上诉人合法的具体行政行为。
2.被上诉人(原审原告)凭祥市对外经济贸易公司华丰分公司辩称:(1)上诉人凭祥市技术监督局作出的凭技监罚字(1994)第1号行政处罚决定书,没收669件漓泉啤酒,本被上诉人无异议,但后来上诉人撤销了该处罚决定又不送达被上诉人,并因此而向厂家索赔失去了事实依据。(2)上诉人原作出的是没收669件漓泉啤酒的行政处罚,后又作出降价处理意见,执法态度极不严肃,随意性大,造成被上诉人的经济损失,应当赔偿。一审判决基本合法,但在计算赔偿金额时未把实际损失中的利息及诉讼前的费用计算在内,要求二审法院公正判决。
(四)二审事实和证据
南宁地区中级人民法院经审理查明:被上诉人凭祥市对外经济贸易公司华丰分公司于1993年9月9日从桂林市华桂贸易公司购回桂林漓泉啤酒700件。1993年12月21日该公司在销售中发现啤酒中有悬浮物和沉淀物,即送样品到上诉人凭祥市技术监督局处请示能否出售。上诉人于同年12月23日派人实地抽样检查,认定这批啤酒为次品,即对被上诉人库存的669件漓泉啤酒进行封存。1994年1月15日,上诉人以被上诉人销售有明显悬浮物和沉淀物的啤酒为由,依照《中华人民共和国产品质量法》第四条、第二十七条、第三十七条、第三十八条的规定作出了凭技监罚字(1994)第1号行政处罚决定,将库存的669件漓泉啤酒没收并拉回本局存放。同时,上诉人又以相同日期和同一文号对桂林漓泉股份有限公司作出行政处罚决定,该处罚决定适用《中华人民共和国产品质量法》第二十条、第三十八条的规定,没收被上诉人库存的669件漓泉啤酒。1994年2月1日,上诉人向被上诉人发出解除封存通知,内容是:在被告监督下降价处理、零售;允许在3月10日内销售。同年3月10日上诉人又作出处理意见,这批啤酒抽样经送广西产品质量监督检验所检测两项内容:检测外观一项,结论为不合格;检测卫生标准一项,结论为合格。上诉人于同年2月27日向桂林漓泉股份有限公司发函,根据《中华人民共和国产品质量法》第六条规定以其处罚超越管辖范围为由撤回原处罚决定,并宣布处罚决定作废。被上诉人将被没收的669件漓泉啤酒除卖去100件外,其余的均拉回本单位处理完毕。1994年5月25日被上诉人以该批啤酒被处罚并没收为依据,为向桂林漓泉股份有限公司索赔而起诉到凭祥市人民法院。桂林漓泉股份有限公司在应诉中于10月20日向法院出示上诉人的函件,声称上诉人的处罚决定已宣布作废。这时,被上诉人才得知上诉人已作废了凭技监罚字(1994)第第X号文。于是被上诉人撤回起诉,并随之以上诉人撤销该处罚行政行为违法为由,要求行政赔偿而起诉到凭祥市人民法院。
上述事实有下列证据证明:
1.凭祥市技术监督产品(商品)抽样单。
2.凭祥市技术监督封存通知书。
3.凭祥市技术监督局凭技监罚字(1994)第1号行政处罚决定书(被处罚单位:凭祥市对外经济贸易公司华丰分公司)。
4.凭祥市技术监督局凭技监罚字(1994)第1号行政处罚决定书(被处罚单位:桂林漓泉股份有限公司)。
5.凭祥市技术监督局宣布桂林漓泉股份有限公司凭技监罚字(1994)第第X号文作废函。
6.广西产品质量监督检测报告书(HX94—174)。
7.广西产品质量监督检测报告书(94—180)
8.凭祥市技术监督局解除封存通知书。
9.凭祥市技术监督局处理意见书。
(五)二审判案理由
二审法院认为:凭祥市对外经济贸易公司华丰分公司销售的漓泉啤酒具有明显的悬浮物和沉淀物,上诉人对其没收处罚认定的事实是销售不合格产品,与广西产品质量监督检验所鉴定为外观不合格是一致的,该具体行政行为合法。上诉人凭祥市技术监督局对桂林漓泉股份有限公司作出凭技监罚字(1994)第1号行政处罚决定书,属于超越管辖权限,上诉人撤销了该具体行政行为是正确的。上诉人宣布撤销其对桂林漓泉股份有限公司作出的凭技监罚字(1994)第1号行政处罚决定书的具体行政行为并未造成被上诉人的经济损失,因此上诉人不应承担赔偿责任。一审认定上诉人作出的具体行政行为违法,无事实依据和法律依据。被上诉人未经行政机关先行处理就单独提起行政损害赔偿,一审法院直接判决行政机关赔偿违反法定程序。
(六)二审定案结论
二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项的规定,作出如下判决:
1.撤销凭祥市人民法院(1995)凭法行初字第3号行政判决。
2.维持凭祥市技术监督局1994年2月27日宣布桂林漓泉股份有限公司凭技监罚字(1994)第第X号作废决定。
本案一、二审案件受理费各1760元,其他诉讼费各700元,均由凭祥市对外经济贸易公司华丰分公司负担。
(七)解说
本案中要确认被告的具体行政行为是否违法,是否要承担行政损害赔偿责任,必须弄清以下几个问题:
1.被告凭祥市技术监督局在同一日期对两个特定的对象作出同一文号的没收处罚决定是否是一个具体行政行为。
1994年1月15日,被告以原告销售不合格啤酒为由作出了凭技监罚字(1994)第第X号处罚决定。在同一日期被告以桂林漓泉股份有限公司生产不合格产品作出了凭技监罚字(1994)第第X号处罚决定。这两个处罚决定虽是同一日期同一文号,但处罚的对象和适用的法律条款不同。前者是对产品的销售者以销售“以假充真、以次充好、以不合格产品冒充合格产品”作出的,适用的是《中华人民共和国产品质量法》第四条、第二十七条、第三十七条、第三十八条的规定;后者则是对产品的生产者以生产“以次充好,以不合格产品冒充合格产品”而作出的,适用的是《中华人民共和国产品质量法》第二十条、第三十八条的规定,因此应视为两个独立的具体行政行为。
2.被告凭祥市技术监督局撤销对桂林漓泉股份有限公司行政处罚的函件是否是具体行政行为。
被告在1994年1月15日对桂林漓泉股份有限公司作出没收处罚决定后,发现被处罚人地处桂林市,不属凭祥市管辖,该处罚决定超越了管辖权限,违反了《中华人民共和国产品质量法》第六条第二款“县级以上地方人民政府管理产品质量监督工作的部门负责本行政区域内的产品质量监督管理工作”的规定,且被没收的669件漓泉啤酒不属被处罚人的财产,该处罚无实际意义,因此在1994年2月27日去函撤销该处罚决定。被告的撤销处罚函应视为被告的具体行政行为,属被告自觉纠正错误的具体行政行为。
3.被告凭祥市技术监督局的撤销函是否违法,是否承担行政侵权赔偿责任。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条规定“行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的,由该行政机关或者该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿”。构成行政侵权赔偿责任必须具备以下要件:(1)必须有合法权益受到损害的事实;(2)损害事实必须是具体行政行为造成的;(3)致害行为必须是违法行为。认定行政侵权赔偿责任的前提就是具体行政行为违法;违法的具体行政行为损害了他人的合法权益应承担赔偿责任。本案中原告购进桂林漓泉股份有限公司的啤酒,是在保质期内出现质量问题而被没收处罚,致使其合法权益受到损害。但是这并不是被告撤销桂林漓泉股份有限公司的处罚决定造成的,也就是说被诉的具体行政行为与原告的合法权益受到损害没有内在的因果关系。然而,被诉的具体行政行为又恰恰是被告的撤销函。事实上,该函在认定事实和适用法律上并没有违法行为,因此不应承担赔偿责任。原告向法院请求行政赔偿无事实根据和法律依据。
4.被告在实施具体行政行为程序上是否违法。
(1)被告凭祥市技术监督局不送达撤销函给原告是否违法。原告诉称被告的撤销函不送达原告,程序违法。如前所述,被告对桂林漓泉股份有限公司作出了处罚后又去函撤销了该处罚决定,由于该函是对桂林啤酒生产者作出的而不是对原告作出的,所以没有送达原告,因此,原告诉称的理由不能成立。
(2)被告将没收的啤酒进行降价处理是否是变更原没收处罚的行为。被告在1994年1月5日已作出对原告销售的漓泉啤酒没收处罚,后经广西产品质量监督检验所检验认定卫生标准合格可以饮用,因此对没收的啤酒进行降价处理。降价处理已没收的啤酒不等于变更原没收处罚的具体行政行为,原处罚已发生效力。
一审法院在审理本案中,没有对被诉的具体行政行为正确与否加以确认,对行政赔偿问题也未经被告处理即直接判决由被告赔偿原告的经济损失,违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第二款规定。二审法院在审理中确认被诉具体行政行为正确合法,维持了该具体行政行为,撤销了一审判决,是正确的。
(王宗凤)
案例来源:中国高级法官培训中心,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览:1996年经济审判暨行政审判卷》 中国人民大学出版社 第616 - 621 页