（一）首部

1.判决书字号：青海省西宁市中级人民法院（1995）市行初字第001号。

2.案由：不服行政处罚复议决定案。

3.诉讼双方
原告：祁连县野牛沟清水锰矿。
法定代表人：林某，矿长。
委托代理人：高冠荣，西宁市第三律师事务所律师。
被告：青海省地质矿产厅。
法定代表人：兰某，厅长。
委托代理人：杨某，该厅矿产资源管理处处长；杨某1，该厅干部。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：青海省西宁市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：程晓军；审判员：潘华、金爱萍。

6.审结时间：1995年12月29日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：原处罚行政机关海北藏族自治州矿产资源管理局（以下简称海北州地矿局）于1995年1月5日作出（1995）001号行政处罚决定书，认定：（1）祁连县野牛沟清水锰矿（以下简称清水锰矿）自1993年开始采矿以来未缴纳矿产资源补偿费和管理费，其中应缴纳补偿费1787.52元，管理费721.28元；（2）隐匿矿产量和销售量，上报销售333.62吨，实际销售640吨；（3）未按时上报有关资料。依据《矿产资源补偿费征收管理规定》第十五条、十六条的规定，吊销清水锰矿采矿许可证。清水锰矿不服，向青海省地质矿产厅（以下简称省地矿厅）申请复议。省地矿厅复议认定：清水锰矿自1993年3月开始筹建到年底共生产矿石400吨，当年即有少量矿石售出；1994年共生产矿石800吨，而且已形成一定销量，应依法缴纳矿产资源补偿费和管理费，但其以“新办矿山资金投入多，筹建时间长，气候条件差，运输受阻扰”为由，拒绝缴纳，已构成违法；未按规定报送有关资料，经再三催报，才逾期报送了既不完整也不准确的资料，也属违法行为；接到催缴通知书后，不在限定期限内补交“两费”，接到加收滞纳金和罚款决定后，既不申请复议，也不起诉，不执行处罚决定，实属置国家矿产资源管理法规于不顾，无视管理部门的管理和监督，违法情节严重。依据《矿产资源补偿费征收管理规定》第十五条，《行政复议条例》第四十二条的规定，于1995年4月10日作出青地复决字（1995）01号行政复议决定书：维持海北州地矿局（1995）001号行政处罚决定。清水锰矿对复议决定仍不服，以该复议决定认定事实失实、缺乏证据、适用法律不当为由，向西宁市中级人民法院提起诉讼，请求撤销青地复决字（1995）01号行政复议决定，赔偿经济损失并承担本案诉讼费。

2.原告诉称：被告青海省地矿厅复议决定认定事实、适用法律均存在错误。其理由是：
（1）复议决定认定原告“到1993年底共生产矿石400吨，当年即有少量矿石售出；1994年共生产矿石800吨，而且已形成一定销量”缺乏事实根据。
（2）原告1993年实际运出矿石20.6吨，由于矿石品位含量低，价款至今未能收回，当年并未形成销售收入。1994年预收甘肃山丹焦化厂预付货款3万元，补发了1993年拖欠工人工资，截至6月底再未实现销售收入。
（3）原告在接到祁连县矿管局催缴通知后，即按期报送了有关资料，祁连县矿管局未进行审核，即认定原告“偷税漏费”，作出罚款5000元处罚决定，不告知诉权、复议权，致使原告无法操作。被告以此认定原告“拒绝缴纳矿产资源补偿费和管理费，不执行处罚决定，违法情节严重”，不仅与事实不符，同时也缺乏法律依据。

3.被告辩称：复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。主要理由是：
（1）原告开采、销售矿石未缴纳矿产资源补偿费、管理费的事实是客观存在。有原告提供的矿石销售情况表，山丹焦化厂、海北州、祁连县物资公司以及青海银河宝玉石公司等单位购买原告矿石或以物相抵的证明，祁连县矿管局派驻清水锰矿统计员对清水锰矿拉运矿石的统计表，均可证明原告开采、销售矿石，并已形成销售收入。《中华人民共和国矿产资源法》第五条规定“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。《矿产资源补偿费征收管理规定》第二条规定“矿产资源补偿费按照矿产品销售收入的一定比例计征”。《青海省乡镇集体矿山企业和个体采矿管理条例》第二十八条规定“县人民政府对辖区内乡镇集体矿山企业和个体采矿，可按其矿产品年销售额的1%～2%收取矿产资源管理费”。原告是集体、个人联营企业，依据上述规定应当缴纳矿产资源补偿费和管理费，但原告未予缴纳，属于违法行为。
（2）原告承认1993年至1994年6月实现3万元销售收入，但对1994年7月以后的销售收入进行隐瞒，事实上原告在1994年7月以后销售了矿石并已形成销售收入。
（3）《矿产资源补偿征收管理规定》第九条规定“采矿权人在缴纳矿产资源补偿费时，应当同时提交已采出的矿产品的矿种、产量、销售数量、销售价格和实际开采回采率等资料”。可是原告自办矿以来，未按规定及时完整地报送有关资料，经祁连县矿管局再三催促，才报送了两次材料且与祁连县派驻清水锰矿统计员统计的数字相差很大，充分说明原告未按时报送有关资料，隐报矿产量及销售数量，严重违犯法律、法规的规定。
（4）祁连县矿管局向原告发出催缴通知后，原告逾期仍不缴纳，接到对其罚款行政处罚决定后，既不申请复议，也不起诉，拒不执行处罚决定。
综上所述，被告认为，原告拒绝缴纳矿产资源补偿费和管理费的客观事实存在，无视国家法律，不服从矿产资源管理部门的管理与监督，确属违法情节严重。故依据《矿产资源补偿费征收管理规定》第十五条、《行政复议条例》第四十二条的规定，复议维持海北州矿产局吊销原告采矿许可证的行政处罚决定是正确的，请人民法院判决驳回原告的诉讼请求，维持被告的复议决定，以保障行政法律、法规的贯彻执行。

（三）事实和证据
西宁市中级人民法院公开审理查明：
1992年原告法定代表人林某在祁连县野牛沟原开采锰矿9公里处发现一蔷薇辉石锰矿点，遂出资组织有关人员勘查，认定该矿点锰矿品位较高，开采价值较大。于1993年2月13日向祁连县矿管局申请开采，2月22日由海北藏族自治州矿管局颁发了北采证祁某字（1993）第X号采矿许可证。3月2日经县工商局核发营业执照。3月3日与祁连县土地管理局（与矿管局系两块牌子一套班子）经工商部门鉴证，签订联营办矿协议书，主要内容为：“集体与个人联营，办矿经费由甲方（县土地管理局）承担1万元，其余由乙方（林某）承担；矿产品销售由乙方负责，甲方监督；甲方派会计1名，乙方派矿长、出纳各1名；甲方负责矿山和当地人民政府、当地群众发生草山、矿区范围内道路引起的一切纠纷，乙方负责矿山开采、生产安排、矿山安全、技术；纯利润分成甲方20%，乙方80%。”在即将开工时，祁连县矿管局要求更换营业执照和法定代表人，原告坚决不同意。1994年3月经工商部门协调，联营双方达成补充协议：纯利润甲、乙双方三七分成。同年9月9日，县矿管局通知原告缴纳1993年至1994年8月的矿产资源补偿费和管理费，并附四种表格要求在9月20日前上报有关部门。原告于9月18日将表报出。1994年10月6日，县矿管局作出（祁）矿补字第04号行政处罚决定书，27日向海北州矿产局提交《关于要求吊销清水锰矿采矿许可证的报告》。10月24日海北州矿产局受理此案，并于1995年1月5日以原告未交纳矿产资源补偿费及管理费，隐匿矿产量和销售量，未按时上报有关材料为由，依据《矿产资源补偿费征收管理规定》第十五条、十六条之规定，作出（1995）X号吊销清水锰矿采矿许可证的行政处罚决定书。原告不服，于1995年2月3日向青海省地质矿产厅申请复议，省地质矿产厅以原告1993年有少量矿石售出，1994年已形成一定销量，拒绝缴纳“两费”，不及时上报有关资料，不执行行政处罚决定为由，依据《矿产资源补偿费征收管理规定》第十五条，《行政复议条例》第四十二条的规定，作出青地复决字（1995）X号维持原处罚决定的复议决定。
上述事实有下列证据证明：
1.双方当事人陈述。
2.祁连县矿管局1994年9月9日关于上缴1993年至1994年8月矿产资源补偿费、管理费及上报四种表格的通知和限期报送资料通知、矿产资源补偿费催缴通知书。
3.祁连县矿管局1994年10月6日（祁）矿补字第04号违反矿产资源补偿费征收管理规定行政处罚决定书。
4.海北州矿管局1995年1月5日（1995）X号违反矿产资源法规行政处罚决定书。
5.青海省地矿厅1995年4月1日青地复决字（1995）01号行政复议决定书。
6.原告清水锰矿提供的1993年1月至12月发运矿石统计表，1994年1月至10月发运矿石统计表及验收单、过磅单等。
7.被告提供清水锰矿销售矿石收款收据1至74号，山丹焦化厂关于供应矿石数量及产品含量不合格拒付货款证明，海北州地矿局调查笔录，证人张某、安某、马某、星某等人证明，青海银河宝玉石公司、海北州、祁连县物资公司等单位证明。
8.甲、乙双方联营办矿协议、经济合同鉴证、采矿许可证、营业执照。
9.被告提供的法律依据为《中华人民共和国矿产资源法》、《矿产资源补偿费征收管理规定》、《青海省乡镇集体矿山企业和个体采矿管理条例》。

（四）判案理由
法院认为：原告以原处罚决定认定事实不清为由提出申请复议，被告应全面审查原处罚决定认定原告锰矿石的销售量及销售收入是否准确、证据的效力以及行政执法程序和适用法律是否正确，但被告在复议决定中对原告的销售量含混不清，认定事实有变。不适当地肯定了（祁）矿补字第04号行政处罚决定书，认定原告违法事实中不及时上报有关材料，却未适用与之相应的法律条款，均属改变了原具体行政行为。故被告青海省地矿厅所作的青地复决字（1995）01号行政复议决定认定事实不清，证据不足，适用法律不当，应予撤销。原告要求赔偿经济损失因涉及与联营另一方祁连县土地矿产管理局的纠纷，其请求不予采纳。

（五）定案结论
西宁市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一、二目之规定，作出如下判决：
1.撤销青海省地矿厅1995年4月10日青地复决字（1995）01号行政复议决定。
2.由被告青海省地矿厅重新作出具体行政行为。
本案诉讼费100元，由被告承担。

（六）解说
人民法院审理行政案件必须坚持以事实为根据，以法律为准绳的原则，对具体行政行为是否合法进行审查。本案人民法院通过对被告据以作出具体行政行为的事实根据和法律依据进行全面审查分析，确认被告所作复议决定认定事实不清，证据不足，适用法律不当。判决撤销被告青海省地矿厅复议决定，由其重新作出具体行政行为是正确的。主要理由是：
1.本案争议的一个主要焦点是对具体行政行为所认定事实的争议。复议决定认定原告“1993年共生产矿石400吨，当年即有少量矿石售出；1994年生产矿石800吨，而且已形成一定销量，应依法缴纳矿产资源补偿费和管理费，但原告拒绝缴纳”。《矿产资源补偿费征收管理规定》第三条规定“矿产资源补偿费按照矿产品销售收入的一定比例计征”。本案被告对原告销售矿石的数量及销售收入未予确定，仅以“有少量矿石售出”和“一定销量”等不确定的含混之词作为认定原告违法并据以作出具体行政行为，其事实根据显然是不充分的。被告向法院提供的证明材料、调查笔录、发运矿石统计表及收款单据等证据材料都不能证明原告的销售收入情况。特别是被告作为主要证据使用的1至74号收款收据也只记载运销矿石的吨位数，而没有单价及销售金额，故其证明力不能证实其所作具体行政行为认定的基本事实。被告在没有查清事实的情况下作出的具体行政行为，违反了执法机关必须以事实为根据，以法律为准绳的原则，因而是不合法的，必须判决撤销。
2.被告所作具体行政行为依据祁连县矿管局（祁）矿补字第04号行政处罚决定书作为认定原告违法情节严重的事实根据是不当的。首先，祁连县矿管局和祁连县土地管理局是两块牌子一套班子，在本案中祁连县矿管局既是行政执法机关又是联营的一方。作为联营甲方的祁连县矿管局与联营乙方（即本案原告）不仅存在行政法律关系，而且有着甲、乙双方联营的利害关系。在我国，禁止行政机关办实体，国家有明确规定，作为行政执法机关的祁连县矿管局以联营甲方的名义与联营乙方签订联营办矿协议其本身就是违法的、无效的。人民法院审理行政案件只对具体行政行为针对特定对象和特定事件所作的特定处理进行审查，即对具体行政行为的合法性进行审查。被告以联营一方对联营另一方作出的行政处罚决定书认定的事实作为认定原告违法情节严重的依据显然是缺乏事实根据的，也是违反行政执法原则的。其次，祁连县矿管局行政处罚决定书缺乏行政执法的实质性内容。该处罚决定认定清水锰矿“1993年销售矿石200多吨，1994年?吨”，1993年没有确切的销售数量，1994年销售量是个“?”号，无法计算销售收入。被告却以该处罚决定作为其所作具体行政行为的根据，认定原告不执行处罚决定，违法情节严重，无疑是错误的。再次，祁连县矿管局行政处罚决定书的处罚内容是“逾期不报送生产的产量、销售收入和销售价格，属于偷税漏费处理”，不知偷的什么税，漏的什么费，况且矿产部门对偷漏税收的违法行为也无权进行处罚。该处罚决定认定违法事实与处罚内容不相符。总之，祁连县矿管局这份处罚决定书认定事实失实，内容不明确，形式与内容不符合行政法律文书要式要求，应是无效的。但被告对此却未进行审查并在其具体行政行为中加以肯定，有失行政执法的严肃性，因而是不合法的。
3.结合本案具体情况，被告的具体行政行为因违法被撤销后，涉及到本案的一些具体问题并没有得到解决，还必须由行政机关作出新的处理决定解决实质性问题。因此，西宁市中级人民法院在判决撤销被诉具体行政行为的同时，责令被告重新作出具体行政行为是正确的。这样既可以纠正原违法的被诉具体行政行为，同时又可以使行政机关重新作出合法的具体行政行为，以维护正常的行政管理秩序，稳定行政法律关系。
（魏庆林）