（一）首部

1．裁定书字号：江苏省常州市中级人民法院（1995）常行初字第4号。

2．案由：不服商品检验结论并要求行政赔偿案。

3．诉讼双方
原告：中国交通进出口总公司。
法定代表人：梁某，总经理。
委托代理人：姬某，该公司高级经济师。
委托代理人：陈海生，北京市中合律师事务所律师。
被告：中华人民共和国常州进出口商品检验局。
法定代表人：杨某，局长。
委托代理人：徐示先，常州市第一律师事务所律师。
委托代理人：沈义峰，江苏对外经济律师事务所律师。

4．审级：一审。

5．审判机关和审判组织
审判机关：江苏省常州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：潘桂林；代理审判员：张少平、王碧野。

6．审结时间：1996年6月26日。

（二）诉辩主张

1．被诉具体行政行为：1995年1月7日，原告中国交通进出口总公司（以下简称中交公司）与江苏常州经济技术开发区兴聪物资总公司（以下简称兴聪公司）签订工矿产品订货合同一份，由兴聪公司供给原告纯干度羊肠衣套管120万条，货款总金额为人民币555.6万元。合同规定，由原告“凭国家商检局和卫生检疫局签发的商检证书、卫生检疫证书及出库时抽检验收”，凭增值税专用发票一次付清货款。1995年1月23日，兴聪公司以中交公司名义向中华人民共和国常州进出口商品检验局（以下简称常州商检局）申请对该批羊肠衣套管进行检验。经检验，常州商检局于1月28日向中交公司签发了该批货物为合格产品、品质和规格与合同要求相符的第3204/C950043号商品检验证书。后由于港商对该批货物质量提出异议，拒绝接收货物，中交公司遂于1995年3月10日向江苏省商检局申请复验，复验结论为该批货物品质、卫生均不符合国家颁发的GB7740－87标准和合同规定。

2．原告诉称：被告常州商检局对出口商品进行检验的行为属具体行政行为。该批货物经被告检验后，申请人以检验结果为据，认为该货是符合合同规定的合格产品。因商检检验合格系交货和付款之条件，常州商检局已出具检验符合要求的证书，具备了双方约定的付款条件，原告便于1月29日自兴聪公司手中接收了货物，并依约向兴聪公司付清了全部款项555.6万元。该批货物在广州正式出货前，外商以货物质量不符要求为由拒收货物，导致原告对被告出具的检验证书的内容表示疑问，遂向江苏省商检局申请复检，经复验确认该批货物品质、卫生均不符合标准及合同规定，从而证明了被告的检验结论完全是错误的，并证明该批货物系伪劣商品。被告的检验行为直接导致原告接收了该批货物，从而给原告造成了如下经济损失：（1）货款555.6万元；（2）货物运输、保险、仓储已发生费用15714.88元；（3）业务费、差旅费148600元；（4）占用资金利息（以银行贷款年利率12.078%，占用一年计）671053.68元。原告认为，上述损失系被告未依法履行其职责所致，故诉请人民法院依法审理，判令被告赔偿原告全部经济损失。

3．被告辩称：原告与兴聪公司签订的工矿产品订货合同和原告与香港中兴公司订的对外售货合同，前一份合同是国内双方法人所订，后一份合同是国内法人与香港法人所订。所以，原告遇有关问题，应按合同约定去找兴聪公司（包括其主管单位），也可按对外合同及有关证据去找香港中兴公司，这些法人不找，而来找我们是不妥的。一切延误责任均由原告承担。至于我们接受原告委托，进行抽样商检，是一种民事行为。鉴于本案涉及刑事犯罪，目前公安机关正在处理。我们认为应等刑事案件了结后再作结论。

（三）事实和证据
法院经审理查明：1995年1月7日、8日原告中交公司分别与兴聪公司和香港中兴公司签订了国内购货合同和外贸供货合同。购货合同约定，兴聪公司供应给原告干羊套管肠衣120万条，价值555.6万元；原告预付货款50万元；凭商检局、卫生检疫局出具的检验证书、卫生检疫证书，并在兴聪公司协办完所有商检、卫检、运输及保险手续后，再凭兴聪公司提供的增值税发票由中交公司一次性付清其余货款。1月12日，原告支付兴聪公司预付货款50万元，1月23日原告在兴聪公司协助下申请被告对120万条干羊套管肠衣进行检验，并出具了委托书。委托书载明：“今委托常州进出口商品检验局办理出口商品商检事宜，请支持为盼。”当天，被告在兴聪公司仓库对该批货物按照IBB45003－87规定及GB7740－87标准，从120万条干羊套管肠衣所分装的480箱中任意抽样10箱进行品质和卫生检验。根据国家商检局颁布的IBB45003－87《干羊套管肠衣检验方法》规定，被检的480箱商品应抽检数为51箱。经被告检验，该批货物规格宽度为6.5cm～8cm，长度为40cm～45cm；数量为1200000条/480箱，气味为正常；颜色为褐、灰色；质地特征为干燥、无霉变和虫蛀。根据订货合同规定，该批货物长度应为40cm～45cm，宽度为7cm～8cm。28日，被告向原告签发了“以上商品均与要求一致”的3204/C950043－1品质检验证书和“本批产品来源于安全并无传染病地区，并在适宜的卫生条件下加工”的3204/C950043－2卫生检验证书。29日原告凭上述商检证书及增值税发票向兴聪公司支付了其余货款，并从兴聪公司仓库提取了全部货物，经上海空运至广州。3月9日，原告在香港中兴公司提出质量异议，拒绝接收货物且开具的信用证已过期的情况下，申请江苏省进出口商品检验局对该批货物重新进行检验。3月25日、26日，省商检局派出的专家组在广州对该批干羊套管肠衣依照IBB45003－87规定的方法和GB7740－87检验标准，从480箱货物中任意抽样51箱重新进行检验。检验结果为：品质方面，长度<40cm～45cm，宽度<7cm～8cm，占抽样数量的40.98%；破洞占抽样数量的9.07%；麻筋占抽样数量的4.93%；裂缝占抽样数量的0.48%；卫生方面生霉的占19.6%，变质异味的占7.84%；数量上共短少1137条。31日，省商检局向原告出具了检验结论为“该批货物之品质、卫生不符合GB7740－87标准和合同规定”的3200/F95001检验证书。自被告对该批货物商检后，原告共支付货物运输、保险、仓储等费44932.48元，业务、差旅费148363.38元。该批货物已完全丧失其价值。
另查明：武进市公安局于1995年5月11日立案侦查了一起由境内外不法商人相勾结，诈骗国内三家进出口公司货款1200余万元的特大案件。经侦查，本案原告中交公司系被骗单位之一，一系列的购销合同纯粹是由少数诈骗分子所导演的一场骗剧。其中供货给兴聪公司的常州鑫旗物资公司总经理顾某、兴聪公司总经理吉某、所谓的香港中兴公司经理王某是主要策划人和参与者。香港中兴公司也是不存在的。顾某、王某已被武进市公安局捉拿归案。兴聪公司现已无承担经济责任的能力。武进市公安局从追回的赃款中发还给中交公司人民币30万元，追赃工作已经结束。
法院于1995年11月10日依法立案受理此案，11月13日向被告送达起诉状副本和应诉通知书，11月22日，被告向法院提交有关证据材料和法律、法规依据。1996年6月7日，被告同意补偿原告经济损失20万元，原告中交公司向本院申请撤回起诉。
上述事实有下列证据证明：
1．双方当事人的陈述。
2．中交公司与中兴公司、兴聪公司分别签订的售货合同和工矿产品订货合同。
3．中交公司出具的申请商检委托书及兴聪公司的出口商品检验申请单。
4．常州商检局和江苏省商检局的检验证书。
5．有关费用的发票、报销凭证。
6．双方的有关信件、函。

（四）判案理由
法院认为：
1．本案被告实施的商检行为属于可诉的具体行政行为。首先干羊套管肠衣属于羊肠衣类，肠衣又是属于可食用的动物肠器。《中华人民共和国食品卫生法（试行）》第二十九条规定，出口食品由国家商检部门进行卫生监督、检验。海关凭国家商检部门的证书放行。1992年4月1日施行的《中华人民共和国进出境动植物检疫法》第三条第二款规定，贸易性动物产品出境的检疫机关，由国务院根据情况规定；第四十六条规定，动物产品包括已经加工或未经加工的动物肠器。1991年11月15日，国务院关于贸易性动物产品出境检疫管理体制的通知规定，贸易性动物产品出境检疫工作仍由国家商检部门承担。据此，干羊套管肠衣应属国家商检部门的法检商品。原告虽向被告出具过要求检验的委托书，但被告出具的是检验证书，而非鉴定证书。对进出口商品进行检验是国家商检部门的法定行政管理职能。被告以该检验行为系接受原告委托所实施的民事鉴定行为的理由不能成立。
2．被告所实施的商检行为不合法。依照国家商检局IBB45003－87《出口干肠衣检验方法》抽样比例规定，被告对本案检验商品的抽样数量应为51箱，但被告实际只抽检10箱，严重违反检验方法规定，且检验结论与商品实际品质、卫生状况严重不符，被告检验的该批商品的规格也与合同要求不符，却在检验结论上写明“符合合同要求”，显然也是不当的。省商检局的检验结论则进一步证实了被告所作出的检验证书是不合法的。
3．被告的商检行为与原告扩大的经济损失之间存在直接因果关系。由于被告对该批不合格商品检验为合格，导致原告在接收货物后对该货物进行了运输、保险、仓储，并支付了有关费用，扩大了原告的经济损失，被告的商检行为与原告扩大的这部分经济损失之间存在直接因果关系。如果被告对该批不合格商品检验为不合格，则原告就不会为继续履行其外贸合同而支付运输、保险、仓储等费用。原告依据与兴聪公司签订的内贸合同接收该批货物，支付货款（包括预付货款），系正常履行合同行为。虽然内贸合同双方商定商检合格为付款的必备条件之一，但由于商检只对进出口商品进行商检，对外贸合同负责，故双方在内贸合同中确定的这一付款条件对商检局并无约束力，且被告在实施商检行为时也不知道原告与兴聪公司之间的这一约定，故被告的商检行为与原告因支付货款而造成的经济损失之间无直接因果关系。

（五）定案结论
法院认为：根据行政赔偿诉讼可适用调解的原则，被告在认识到自己在商检工作中失误的同时，愿意补偿原告经济损失20万元，为此原告同意并申请撤回起诉是符合法律规定的，应予准许。法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定，裁定如下：
准许原告中国交通进出口总公司撤回起诉。

（六）解说
1．被告向原告颁发商检证书的行为究竟是否属具体行政行为。
诉讼中，被告认为商检机构的检验行为不具备行政行为的特征，它不是发生在行政管理领域内的行政职权行为，也没有为原告设定任何权利和义务，完全是一种受委托所实施的民事行为。我们认为这种观点是不能成立的。本案中，区分民事行为还是行政行为的一个重要标志是：被告对肠衣的商检是因双方自愿达成的协议而进行的商检，还是该肠衣由原告申请后是否必须由被告进行检验。根据《中华人民共和国进出口商品检验法》第五条规定，列入《种类表》的进出口商品和其他法律、行政法规规定须经商检机构检验的进出口商品，必须经过商检机构或者国家商检部门、商检机构指定的检验机构检验，前款规定的出口商品未经检验合格的，不准出口。据此，法检商品应包括两类，一类是指列入《种类表》的商品，另一类是法律、行政法规规定的其他必检商品。《中华人民共和国出口食品卫生管理办法》、《中华人民共和国食品卫生法（试行）》均规定，一切出口食品都必须通过检验，未经检验和检验不合格，不准出口；出口食品由国家进出口商品检验部门进行卫生监督检验，海关凭国家进出口商检部门的证书放行。同时规定出口食品包括各种供人食用、饮用的成品和原料。本案中，干制羊肠衣是用来制作食用肠的，它是食用肠的不可缺少的组成部分，同时也可以是供食用的部分，因而干制羊肠衣应属于食品类，应属商检部门的法检商品。
原告的委托行为不能改变被告商检行为的具体行政行为性质。被告商检行为的性质主要应从其行为本身特征来认定。本案中，被告作出的是检验行为，出具的是检验证书，而非鉴定证书，如果被告根据原告委托作出鉴定行为，则可以认定为民事行为。
商检部门对进出口商品进行检验是国家对进出口商品进行贸易管制的手段之一。商检局作为国家行政管理机构对进出口商品进行检验是其履行正常的行政管理职能，也是国家赋予其最主要的行政管理手段。如果国家规定将进出口商品的检验一律交由另外的中介权威检验机构检验，将现行的进出口商品检验局改为进出口商品检验管理局，将对商检的管理与商检行为本身相分离，真正实现政企分开，那么这一检验机构的检验行为可视为民事行为。当然这涉及到国家整个商检体制的改革问题。
由于被告认为省商检局对该批商品进行检验已超过申请复检的时间，不承认省商检局的检验结论为复验结论，故原告在提起诉讼时诉请法院撤销被告的检验证书并附带提起行政赔偿之诉，我们认为原告提出的这两个诉是成立的，也利于法院对本案作全面审查和处理。
2．被告错误颁发出口商品检验证是否构成侵犯商检申请人的合法权益。
这一问题在我国目前的行政诉讼法律法规及国家赔偿法中均无明文规定，但在实践中却越来越突出，矛盾也越来越明显。构成行政侵权赔偿的要件应该是：第一，有违法实施的具体行政行为；第二，有合法人身权或财产权受到侵害的事实；第三，该损失结果与违法的具体行政行为存在因果关系。对于国家行政机关在颁发许可证、执照或类似效力的证书、文件时的侵权行为，我国现行立法将重点放在了行政机关以不作为方式侵犯具体行政行为相对人的权利上，而忽略了当行政机关以完全合法的形式，颁发实质内容完全虚假的证书、许可证及其他赋权文件时对相对人权利所造成的侵害，这种侵权是以作为的方式并在形式上满足相对人要求的情况下所实施的特殊侵权行为。我们认为，从立法的根本目的看，这种作为行为显然也是违反法律规定的。国家行政机关应当忠实地依照法律规定的标准和程序实施具体行政行为，当它仅按法律规定程序而不按法律规定的标准实施管理行为时，其危害性、违法性是显而易见的，由此给相对人造成的合法权益的损害应由其承担相应责任。
3．本案直接经济损失的认定。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二十八条第七款规定，国家行政机关“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。直接损失是界定违约与侵权行为赔偿范围的概念。它既可适用于民事也可适用于行政侵权赔偿。所谓直接损失是指由于侵权人的行为给被侵权人造成的现有财产的减少，它排除了被侵权人就可得（可希望）利益的损失（即间接损失）提出赔偿请求的权利，而被侵权人现有财产的减少应理解为被侵权人在具体行政行为作出之前已有的财产因违法具体行政行为的实施而毁损或灭失。此外，在具体行政行为作出之前已经造成的财产损失不能列入请求赔偿范围。
目前我国法律尚未对《国家赔偿法》第二十八条第七款所称的直接损失作出明确的范围界定，但《赔偿法》第二十八条的规定集中体现了一个原则，即行政机关的赔偿是要使相对人的财产状况在受偿后恢复到被侵权之前的状态，也即所谓的“恢复性赔偿”。这也是“不因国家赔偿而获利”原则的具体体现。
本案中，中交公司与常州市兴聪公司所签订的内贸合同中约定中交公司凭商检证书等接收货物、支付货款，这一约定对合同双方当事人具有约束力，但商检局只对外贸出口合同的出口商品负责检验并对检验结果负责。如商检局正确履行其职责，则中交公司就不会继续履行其外贸合同，故中交公司在履行外贸合同中所支出的有关费用应视为商检局不适当履行检验行为所造成的直接经济损失。而中交公司履行内贸合同中所受的经济损失与商检行为之间只能认定为有一定联系，且这种联系尚不具备法律上的直接因果关系，故商检局对这一损失不负直接赔偿责任。
4．应进一步健全对行政执法机关和行政执法人员滥执法的追究制度，以保护相对人合法权益不受侵害。
国家进出口商品检验局作为国家的商检执法机构，对进出口商品的检验、鉴定负有庄重的义务，商检机构应忠实地履行好自己的法定职责，依法检验，严格执法，这对于保证人民健康生命安全，维护中国企业对外形象具有重要意义。
本案的标的与其他一些经济纠纷案件比起来并不算大，原告通过本案审理所获得的赔偿金额也不算多，但它作为全国首例就国家进出口商品检验局出具的商检证书的行为提起的行政诉讼却意义重大。它有助于国家进出口商品检验局清醒地认识到自己的执法行为是严肃的并受法律约束的，依法对出口食品进行法定检验是国家法律赋予其的职权，同时也是其应尽的法律义务。如果其滥用或不适当地履行了这一职权，必将承担相应的法律责任。同时，本案也提示我们，随着法制的不断健全，我国立法必将进一步完善对行政执法机关和行政执法人员滥执法的追究制度，以切实有效地保护公民、法人和其他组织的合法权益不受违法行政行为的侵害。
（潘桂林　刘天兴）