（一）首部

1.判决书字号：安徽省五河县人民法院（2002）五行初字第6号。

2.案由：诉消防管理行政确认案。

3.诉讼双方
原告：五河县农业机械管理局（以下简称五河县农机局）。
法定代表人：钱某，局长。
委托代理人：刘子宁、邱永超，安徽皖中律师事务所律师。
被告：五河县公安消防大队。
负责人：杨某，副大队长。
委托代理人：张某，男，蚌埠市公安消防支队参谋。
第三人：杨某1，五河县城关农技站职工。
委托代理人：潘朝阳，安徽倚天律师事务所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：安徽省五河县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张茂义；审判员：祝国强、陈慧琴。

6.审结时间：2002年5月17日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2001年5月29日，被告五河县公安消防大队作出五公消核字（2001）第006号“火灾直接财产损失核定通知书”，核准杨某1种子、农药门市部的火灾直接财产损失为80 231元。

2.原告诉称：火灾受损人是五河县城关农技站第二门市部，不是杨某1种子、农药门市部，被告未依照《火灾事故调查规定》对火灾造成的财产损失现场进行调查取证，被告未依法对火灾受损人进行审查，对火灾财产损失进行客观、公正的核定，因此，被告作出的火灾直接财产损失核定通知书，主要证据不足，适用法律、法规不当。请求法院依法予以撤销，并判令被告重新予以核定火灾直接财产损失。

3.被告辩称：火灾发生后，消防大队根据《火灾直接财产损失统计方法》第5.1条、第5.2条规定，进行了火灾现场勘查，现场拍照，由受损人杨某1提交“火灾直接财产损失申报表”后，两名消防人员进行现场对照核定，根据物品的原始进货发票，按照被烧毁物品的烧损率、折旧年限和重置价值，核定受损人的火灾直接财产损失为80231元；根据公安部《关于对不服火灾直接财产损失核定能否提起行政复议的批复》的规定，该核定不是具体行政行为，其不确定当事人的权利义务，根据《火灾直接财产损失统计方法》第5.4条规定，蚌埠市消防支队作出的复核结果为最终结果。为此，请求法院依法驳回原告的起诉。

4.第三人述称：其所经营的种子、农药门市部属承包经营，进货是以城关农技站名义，有的购货发票上未写明购货人也属正常，火灾损失的种子、农药的所有权属其个人，受损人当然也是第三人，被告所核定的损失合法，请求法院驳回原告的起诉。

（三）事实和证据
安徽省五河县人民法院经公开审理查明：2001年5月24日下午，原告五河县农机局安排门卫李某为其租赁给第三人经营种子、农药的门面房后窗加焊防盗钢筋。在焊接过程中，电焊火花溅落到堆放在室内的流出农药的破碎的瓶子上引燃农药，发生火灾。被告接报后，赶赴火灾现场，指派专人进行现场勘查、调查询问知情人，根据第三人杨某1的申报及其提供的购货发票，核定受损人杨某1种子、农药门市部火灾直接财产损失为80 231元。
另查，2001年2月1日第三人与五河县城关农技站签订种子、农药承包经营合同，期限为1年，2001年5月17日，五河县城关农技站被五河县工商行政管理局注销，其主管机关为五河县农业局。
上述事实有下列证据证明：
1.蚌埠市公安局消防处蚌公消复核字（2001）第01号复核结果通知书。
2.现场照片12张。
3.承包合同书。
4.证明城关农技站已被核准注销，其没有经营权，杨某1属非法经营的五河县工商局两份证明材料。
5.证人李某的证言。
6.杨某1的民事诉状。

（四）判案理由
安徽省五河县人民法院认为：根据《消防法》第四条、第三十九条及公安部《关于火灾事故调查规定》第六条的规定，被告有权对本区域发生的火灾直接财产损失进行核定，具有行政主体资格，被告的核定行为法律并未明确排除司法审查，且该行为对当事人的权利义务产生了实际影响，是可诉行政行为，属于人民法院行政案件受案范围，被告主张不能成立。被告在火灾事故调查过程中，对火灾受损人主体认定，未做必要的调查和审查，对火灾中被烧物品及特征，也未进行必要的调查清点，致使被烧损物品的残存价值未予确定。在核定直接财产损失中，对第三人申报的被烧损物品的品种、数量作相应增减，无相关证据证明，对被烧损的办公用品的重置价值及实际使用时间，也未作相关的调查，故事实不清，主要证据不足。

（五）定案结论
安徽省五河县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一目的规定，作出如下判决：
撤销被告五河县公安消防大队五公消字（2001）第006号“火灾直接财产损失核定通知书”。
案件受理费2910元，其他诉讼费用870元，计3780元，由被告负担。

（六）解说
本案属新类型案件。当事人起诉的是公安消防机构对火灾直接财产损失的核定行为，而公安消防机构认为，根据公安部公复字（2000）9号《关于对不服火灾直接财产损失核定能否提起行政复议的批复》，该核定不是具体行政行为，本案不属行政诉讼受案范围。同时根据公安部《火灾直接财产损失统计方法》第5.4条规定，上一级消防机构的复核结果为最终结果。本案既经上一级消防机构作出最终复核结论，人民法院也不应再予以受理，所以本案首先要解决的问题就是公安消防机构核定火灾直接财产损失的行为是否是可诉的行政行为。
要正确回答这个问题，需要从两个层次进行分析。第一，要认定公安消防机构的核定行为是不是行政行为。对于行政行为，学术界有着不同的理解，但一般认为行政行为就是指具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员，与行使国家行政管理职权有关的行为及相应的不作为。《中华人民共和国消防法》第四条规定：“国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理，县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。”根据这条规定，公安消防机构显然具有法律赋予的行政管理职权，符合行政行为的主体条件。根据《中华人民共和国消防法》第三十九条的规定：“火灾扑灭后，公安消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查、认定火灾原因，核定火灾损失，查明火灾事故责任。”公安消防机构有权对本行政区域内发生的火灾直接财产损失进行核定，其核定属履行法定职责，行使行政管理职权的行为，该行为具有严格的地域性和专属性，其他任何机关无权作出，符合行政行为的职权特征，所以说，公安消防机构对火灾直接财产损失的核定行为是行政行为。公安部公复字（2000）9号《关于对不服火灾直接财产损失核定能否提起行政复议的批复》认为，“火灾直接财产损失核定……是调查处理火灾事故的一个环节，其本身并不确定当事人的权利、义务，不是一种具体行政行为”，这种认定，理由并不充足。一方面火灾直接财产损失核定是消防机构在火灾事故调查中应履行的一项法定职责，这项工作虽然包含在火灾事故调查的过程之中，但其具有明显的独立性，与认定火灾原因，查明火灾事故责任并无因果联系，所以说核定行为是调查处理火灾事故的一个环节并不准确；另一方面认为火灾直接财产损失核定并不确定当事人的权利、义务，也与实际不符。火灾直接财产损失核定并不是不确定当事人的权利、义务，而只是不设定当事人新的权利、义务，不改变相关的法律事实。这是与一般的依据法律设定、变更或者消灭行政相对人权利义务关系的行政行为的不同之处，所以也有人把这种行为称为准行政行为或准法律行为。公安部的批复作为部门规范性文件，不是人民法院审理行政案件的必然依据，对人民法院不具有绝对的约束力，人民法院对不合法的规范性文件有权不予适用。所以本案被告以公安部的批复为据，认为火灾直接财产损失的核定不是具体行政行为，主张本案不属行政诉讼受案范围，人民法院不应采纳。
第二，要认定公安消防机构的核定行为是不是可诉的。认定一个行为是不是可诉的，一方面要看该行为有没有司法审查的必要性，即该行为对当事人的权利义务是否产生实际影响。应当说，任何一种行政权力的行使都会对相对人的权利义务产生一定的影响，但这种影响是有着程度上的区别的。如果这种影响还没有发生或影响还没有达到对权利义务发生实际影响的程度，就没有必要给予救济。本案中原告之所以起诉公安消防机构的核定行为，就是因为本案第三人作为民事诉讼的原告以公安消防机构核定的损失结论为依据要求本案原告赔偿其经济损失，而本案原告在民事诉讼中对公安消防机构的核定的损失结论虽认为是错误的而无法推翻，可见公安消防机构对火灾直接财产损失的核定对当事人的权利义务发生了实际影响，而且非经行政诉讼救济不可。另一方面要看该行为在现实情况下有没有司法审查的可能性，也就是说该行为是否属法律法规明确排除或禁止司法审查的情形。对于不可诉行政行为的范围，最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款中作了明确列举，这其中并未包括火灾直接财产损失的核定，可见对消防机构的核定行为不属于排除或禁止司法审查的情形，应属可诉的行政行为。公安部发布的《火灾直接财产损失统计方法》第5.4条规定：“受灾单位或个人对火灾直接财产损失核定结果有异议的，可提请上一级公安消防机构进行复核，复核结果为最终结果。”本案被告据此认为，由于其核定结论已经上一级公安消防机构进行了复核且予以维持，该复核结果属最终结果，因此人民法院也不应再予以受理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（四）项的规定，“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”，是不可诉的行政行为，那么已经上一级公安消防机构复核过的结论是不是也属于不可诉的呢?答案是否定的。最高人民法院的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五条规定：“行政诉讼法第十二条第（四）项规定的‘法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为’中的‘法律’，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。”公安部发布的《火灾直接财产损失统计办法》显然不是《行政诉讼法》中所讲的法律，其自行设定的终局裁决权也是无效的，人民法院也不应参照适用。
综上，公安消防机构核定火灾直接财产损失的行为是可诉的行政行为，属于人民法院行政诉讼受案范围，人民法院对该行为不服提起的行政诉讼予以受理并进行审查是合法的。
（王万武）