(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:辽宁省灯塔市人民法院(2002)灯行初字第27号。
二审判决书:辽宁省辽阳市中级人民法院(2003)辽阳行终字第2号。
3.诉讼双方
原告:马某,男,35岁,汉族,灯塔市人,个体工商户,住灯塔市。
被告:灯塔市工商行政管理局。
法定代表人:李某,局长。
委托代理人:敖某,灯塔市工商行政管理局法制科科长。
委托代理人:陈某,灯塔市工商行政管理局工作人员。
第三人:李某1,男,42岁,汉族,灯塔市人,个体工商户。
5.审判机关和审判组织
一审法院:辽宁省灯塔市人民法院。
合议庭组成人员:审判长:黄跃发;审判员:程启祥、王胜。
二审法院:辽阳市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:徐秀杰;审判员:富德义、由风。
6.审结时间
一审审结时间:2002年11月15日。
二审审结时间:2003年2月24日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为:被告灯塔市工商行政管理局于2002年1月18日就原告马某经营的灯塔市铧子乡一煤矿二井工商登记问题作出说明“经我局进一步详细查证、核实,灯塔市铧子乡一煤矿二井,未在我局办理登记注册手续,此前,我局对该企业所出具的所有证实材料同时声明作废。”
该局就此问题又于2002年2月10日作出证实:“兹证实灯个字第705—405号营业执照系我局于一九九六年五月二十三日核发给秀艳饭店的注册登记营业执照,业主是郝某。”
2.原告诉称:我因经营灯塔市铧子乡一煤矿二井,于1998年12月12日取得铧子工商所核发的营业执照,并已交纳工商管理费,属合法企业。被告灯塔市工商行政管理局却于2002年1月18日、2月10日两次为第三人李某1出具证实,认为我没有办理注册登记手续,这一行为侵犯了我的合法权益,请求法院依法撤销被告灯塔市工商行政管理局于2002年1月18日、2月10日为李某1出具的两份证实。
3.被告辩称:个体工商户在申领营业执照时,应由个体户填写一式三份“个体工商户申请开业登记表”,经工商所初审,个体科核审,局长审批后由县级以上工商行政管理机关核发营业执照,而据经办人张某证实,马某所持营业执照不是经法定程序审批取得,而是采取不正当手段获取的空白营业执照,然后通过私人关系填写的,上述三份“个体工商户申请开业登记表”,由工商部门存档二份,由个体户保存一份,现马某不能提供“个体工商户申请开业登记表”和收取营业执照登记费收据,不能证明其营业执照是合法有效的。原告马某经营两个煤矿,其提供交纳管理费收据上交款人都是马某,无法区分是一煤矿还是二井所缴纳的工商管理费,不能认定灯塔市铧子乡一煤矿二井已交纳工商管理费。据我局原始登记台账记载,705—405号营业执照是秀艳饭店领取的,与马某提供的营业执照内容并不一致,所以不能认定马某已在我局登记注册。铧子工商分局无权核发营业执照,我局也没有委托派出机构代办,铧子工商分局所出具的证实是无效的。另外,马某持有营业执照,同时又交纳管理费,我局在出证中已经说明“我局视为合法经营企业”,对其中有无违法行为,我局无法认定,请法院给予调查认定。综上所述,我局认为,马某请求撤销我局所作2002年1月18日、2月10日证实的理由不充分,没有法定依据,请求驳回原告的诉讼请求,并停止对我局名誉权的侵害,向我局承担侵犯名誉权的民事责任。
4.第三人述称:同意灯塔市工商行政管理局意见,另外,在我与马某民事纠纷案件中,经法院办案人员多次调查,工商局没有原告马某营业执照的档案。
(三)一审事实和证据
灯塔市人民法院经公开审理查明:原告马某于1997年12月9日取得灯塔市铧子乡一煤矿营业执照,注明营业执照号码为灯私字313号,地址水泉村,负责人马某,经济性质:独资,于1998年3月23日、1999年9月23日分别交纳工商管理费500元、1 000元,收据注明缴款单位为铧子乡一煤矿马某及铧子乡一煤矿。马某又于1998年12月12日取得灯个字705—405号营业执照,注明名称为灯塔市铧子乡一煤矿二井,地址铧子镇黄堡村,负责人马某,经济性质为个体工商户,于1999年6月7日、11月21日缴纳工商管理费,第5582959号收据注明,缴款单位马某,收费项目为管理费(1月至2月),1 000元。第1955871号收据注明缴款人姓名马某,收费项目为管理费,1 000元。后马某与李某1因民事纠纷诉讼,诉讼期间灯塔市工商行政管理局及所属单位多次出具证实:2001年9月10日,铧子工商分局出具证实:“该矿营业执照,我局于1998年12月12日核发,当年营业执照的核发由基层工商所代办时手写执照,无微机,后期由于基层工商所合并,成立分局,搬迁不慎档案丢失,按未验照,换照前该营业执照生效。”2001年11月29日,灯塔市工商行政管理局出具证实:“灯塔市铧子乡一煤矿二井,负责人马某,地址铧子乡黄堡村。于1998年12月12日在我局登记注册,该企业于1999年1月18日至今未办理验照和换照手续。”2002年1月18日,灯塔市工商局注册科出具档案查询情况说明:“根据企业台账登记情况,灯塔市铧子乡一煤矿二井,查询登记无此登记号及名称,原始登记台账号705—405号是秀艳饭店,业主姓名是郝某。”灯塔市工商行政管理局于2002年1月18日、2月10日出具本案争议证实,期间,又于2002年2月6日出具证实:“灯塔市铧子乡一煤矿二井,负责人马某。地址铧子乡黄堡村,近半年来法院同志多次到我局了解其营业执照情况。我局对此事很重视,多次派人进行调查,但因时间太长,无法确切认定。目前,因经济纠纷,已经提起诉讼,本人又持有营业执照,同时又交纳管理费,依此状况,我局视为合法经营企业,请法院进行调查认定。”2002年8月13日,该局局长李某又在2002年2月6日证实上批注:“关于马某营业执照情况,我局已不能再出证实,原因是众说纷纭,加之我局以前对档案管理比较混乱。从多方面了解到的情况看,我局就依此证为准,其他证实供参考。”
上述事实有下列证据证明:
1.1998年12月12日核发的灯个字第705—405号营业执照副本,注明名称为灯塔市铧子乡一煤矿二井,负责人马某,经济性质:个体工商户。
2.第5582959号行政事业性收费收据。
3.第1955871号工商行政管理系统收费专用收据。
4.1997年12月9日核发的灯私字313号营业执照副本,注明名称为灯塔市铧子乡一煤矿,负责人马某,经济性质:独资。
5.第5582978号行政事业性收费收据,注明铧子乡一煤矿马某于1999年9月23日交纳管理费500元。
6.第0206979号行政事业性收费收据,注明铧子乡一煤矿于1998年3月23日交纳管理费1 000元。
7.灯塔市工商局铧子分局于2001年9月10日出具证实,证实内容为灯塔市铧子乡一煤矿二井营业执照系该局于1998年12月12日核发,后档案不慎丢失。
8.灯塔市工商行政管理局于2001年11月29日出具证实。
9.灯塔市工商行政管理局于2002年2月6日出具证实,证实马某经营灯塔市铧子乡一煤矿二井,持有营业执照,又交纳管理费,该局视为合法企业,但其中有无违法行为,该局无法认定,并注明请法院进行调查认定,该局局长李某于2002年8月13日在该证上批注以此证为准。
10.个体工商户私营企业登记台账。
11.张某证明原告提供营业执照是张某通过私人关系填写的。
(四)一审判案理由
辽宁省灯塔市人民法院根据上述事实和证据认为:灯塔市工商行政管理局对外所作说明,是一种证明行为,是其具体行政行为的一种,直接影响到被证实人所取得经营资格是否符合法律要求问题,与其有法律上的利害关系,原告马某认为其利益受到损害并提起行政诉讼,符合行政诉讼法有关受案范围的规定。灯塔市工商行政管理局未告知相对人诉权及起诉期限,应自其知道起诉权利时起计算,原告自称于2002年8月上访时知道诉权,被告没有证据反驳,对原告所称知道诉权时间应予确认。原告马某所诉符合法律规定的起诉条件。个体工商户营业执照是国家授权工商行政管理机关核发的合法凭证,一经取得,即获得了在许可范围内从事经营活动的资格,除工商行政管理机关依照法定程序可以扣缴或者吊销外,任何单位和个人不得扣缴或吊销,即使是工商行政管理机关未经法定程序亦不得扣缴或吊销。现工商行政管理机关未经法定程序撤销铧子乡一煤矿营业执照即该执照仍然生效。关于灯塔市铧子乡一煤矿二井有无工商档案是工商管理机关的内部管理问题,并不能产生否定营业执照合法性的法定效力。行政机关所作说明,证实应是明确肯定被证明对象现有的法律地位和权利,灯塔市工商行政管理局于2002年1月18日所作说明认为铧子乡一煤矿二井未在该局办理登记注册手续与原告马某所持营业执照相矛盾,没有事实依据,且未办理登记注册手续与办理登记注册手续是否合法具有不同的含义,其提供证据不能证实其所作说明的客观性。灯塔市工商行政管理局于2002年2月10日所作证实是秀艳饭店注册登记事实的陈述,本不涉及原告营业执照效力问题,但其是被告作为行政主管机关就原告马某所持营业执照效力问题在原告马某与第三人李某1民事诉讼过程中所出具证实,使人当然产生否定马某所持相同登记号营业执照合法性的理解,该证据所表述的事实不全面,产生了与该局于2002年1月18日所作说明相同的结果,所依据的证据不充分。
(五)一审定案结论
辽宁省灯塔市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第一目的规定,判决如下:
1.撤销被告灯塔市工商行政管理局于2002年1月18日就原告马某所持营业执照登记问题所作说明。
2.撤销被告灯塔市工商行政管理局于2002年2月10日就原告马某所持营业执照登记问题所作有关灯个字第705—405号营业执照是秀艳饭店注册登记营业执照的证实。
案件受理费100元、其他诉讼费400元,由被告灯塔市工商行政管理局负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
上诉人李某1诉称:被上诉人灯塔市铧子乡一煤矿二井的营业执照是违法取得,被上诉人灯塔市工商局有权不承认其法律效力。因为马某持有营业执照是铧子工商所原临时工被工商局解聘后,在马某持盖有工商局公章的空白营业执照上填写的。马某申请开业的所谓铧子乡一煤矿二井也没有工商登记,登记册上记载的与马某营业执照号码一致,705—405号营业执照系秀艳饭店的,因此马某的铧子乡一煤矿二井始终未领取营业执照。另外,本案不属于行政案件。
被上诉人灯塔市工商局辩称:除工商部门外,任何单位和个人无权核发营业执照,本局从未对工商所及其工作人员授权,张某个人填写的营业执照无效。而且马某营业执照未经申请登记核准,违反法定程序,马某所持营业执照属伪造营业执照。
被上诉人马某辩称:本人所持的营业执照合法有效。灯塔市工商局提供个体工商户私营企业登记属内部管理,不能对抗营业执照的法定效力,张某证实不具备法律效力。灯塔市工商局未经法定程序撤销执照,该营业执照仍然合法有效。
2.二审事实和依据
辽宁省辽阳市中级人民法院认定事实与原审认定事实相同。
3.二审判案理由
辽阳市中级人民法院认为:被上诉人灯塔市工商行政管理局对外所作的说明是一种证明行为,属于行政案件的受案范围。被上诉人于2002年1月18日所作说明以及于2002年2月1日所作证实认为被上诉人马某所持营业执照未办理登记注册手续,并且相同号码是秀艳饭店注册登记,其不能产生否定营业执照合法性的法定效力。工商行政管理机关未经法定程序不能撤销营业执照的合法效力。因此,原审法院认定事实清楚,适用法律准确,判决撤销灯塔市工商行政管理局就马某所持营业执照登记问题所作说明和证据正确。
4.二审定案结论
辽宁省辽阳市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第(一)项规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费100元,其他费用400元,由上诉人负担。
(七)解说
本案有两个争议焦点:一是行政机关所作说明与营业执照相抵触时如何确定其效力;二是能否以有无工商档案确定其核发的营业执照的效力。
本案是被告工商机关出具的证明与其核发的营业执照内容产生抵触,有关部门采用了证实所引发的诉讼,那么如何确定行政机关所出具证实与其依法核发的证照的效力呢?对此可作如下分析:
行政证明即行政主体向其他人明确肯定被证明对象的法律地位、权利义务或某种情况的说明,属于行政行为的一种,是行政机关对现有法律地位和状态的甄别和宣告,是利用社会对行政机关职权的公信力及专业性的信赖,以其职权的专有性体现其权威性,其本身不能创设权利义务。而营业执照是对权利义务的创设,是法律授权工商行政管理机关核发的法律凭证,其效力是法律赋予的,未经法定程序不能任意扣缴或吊销,也不能任意否定其效力,即使是主管行政机关亦不例外。营业执照是对权利义务的创设,行政证明是对现有法律地位的介绍,因此其效力当然低于营业执照。行政机关对所出具的证明应当严肃、慎重,不能超越证明对象现有法律地位,更不能与证明对象所取得的法律地位相抵触。而对于利用行政证明和营业执照的主体来说,亦应正确判断其效力,以法律规定的权利表现形式为依据,而不能轻易地要求行政机关出具证明,就本案来说,马某已取得营业执照,未经依法撤销,即应肯定其效力,而不必另行到行政机关要求出具证明。
二是工商机关能否以有关内部管理档案否定营业执照效力问题。民事纠纷中,法官经常到工商机关调阅工商档案,就这一点来说无可非议,但对行政机关及有关机关来说,仅以有无工商档案来确定营业执照的效力问题则没有法律依据,营业执照属法律规定的授权经营的合法凭证,而档案则是工商机关内部管理的材料,不能将工商机关内部管理的责任转嫁到相对人身上,因为没有工商档案既可能是相对人违法取得营业执照,也可能是行政机关内部管理混乱造成。本案中,工商机关已承认档案管理混乱。所以行政机关应当加强自身内部管理,内部管理问题不能作为否认法律规定的具有法律效力的营业执照的法律效力的证据。
以上两个焦点问题一经解决,工商登记证明合法性问题即迎刃而解,即被告说明马某没有合法经营资格证明与马某所持有的营业执照相矛盾,又没有任何法律依据,当然应被法院撤销。
(王胜)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览(2003年行政审判案例卷)》 中国人民大学出版社 第97 - 102 页