（一）首部
1.判决书字号
一审判决书：福建省永定县人民法院（2001）永行初字第21号。
二审判决书：福建省龙岩市中级人民法院（2002）岩行终字第27号。
3.诉讼双方
原告（上诉人）：卢某，男，1941年6月2日出生，农民，住永定县。
原告（上诉人）：卢某1，男，1950年1月24日出生，农民，住永定县。
原告（上诉人）：卢某2，男，1959年1月21日出生，农民，住永定县。
原告（上诉人）：苏某，男，1967年1月15日出生，农民，住永定县。
原告（上诉人）：苏某1，男，1951年10月13日出生，农民，住永定县。
原告（上诉人）：卢某3（伟），1967年3月17日出生，农民，住永定县。
原告（上诉人）：卢某4，男，1962年11月27日出生，农民，住永定县。
原告（上诉人）：林某，男，1962年4月16日出生，农民，住永定县。
原告（上诉人）：廖某，女，1962年8月25日出生，农民，住永定县。
原告（上诉人）：卢某5，男，1970年5月20日出生，农民，住永定县。
原告（上诉人）：张某，男，1963年4月10日出生，农民，住永定县。
委托代理人（一、二审）：卢浩兰，永定县坎市法律服务所法律工作者。
委托代理人（一审）：卢连春，龙岩民商法律服务所律师。
被告（被上诉人）：永定县工商行政管理局（以下简称永定工商局）。
法定代表人：林某1，局长。
委托代理人（一、二审）：胡某、卢某6，该局干部。
5.审判机关和审判组织
一审法院：福建省永定县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张福兵；审判员：胡初文、曹宗庆。
二审法院：福建省龙岩市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：蒋柏生；审判员：丁斌；代理审判员：丁建岩。
6.审结时间
一审审结时间：2001年12月13日。
二审审结时间：2002年4月23日。
（二）一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为：2001年8月13日永定县工商行政管理局（以下简称永定工商局）作出永工商检处（2001）42号行政处罚决定，认定卢某、卢某5、张某、卢某1、苏某、卢某2、卢某4、苏某1、卢某3、林某、廖某、卢某7于2001年3月9日参加由永定县商业总公司举办的永定县副食品公司坎市批发站土地使用权及房产招标活动时，对招标事项进行串通，内定中标人压低投标标价，损害了国家的利益，其行为违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》第十五条及《福建省实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉办法》第十三条，国家工商行政管理局《关于禁止串通招标投标行为的暂行规定》第三条规定，属于串通投标违法行为。依照《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十七条，《关于禁止串通招标投标行为的暂行规定》第五条、第六条规定作出对卢某、卢某5、张某、卢某4、卢某3、廖某、卢某1、林某、苏某、苏某1、卢某2分别处以3万元、2万元、2万元、2万元、1.5万元、1.5万元、1万元、1万元、1万元、1万元、1万元罚款的处罚决定。
2.原告卢某等十一人诉称：被告永定工商局作出的（2001）永工商检处42号行政处罚决定认定事实错误，援引法律条文错误。（1）认定事实与实际不符。2001年3月9日，原告等人应邀参加永定县商业总公司以拍卖方式举行公开出售永定县副食品公司坎市批发站办公楼房产权，应邀前，卢某1、卢某2、苏某、苏某1、卢某8为一组，原意各人欲购一间店面的面积，卢某3、卢某4、林某、廖某为一组，原意各人欲购买一间，卢某欲购买二间，卢某5欲购买一间，张某欲购买一间、卢某9欲购买一间。按照原告各组个人只购买一间的面积的意思，原告各组进行了商讨，商讨意见是：选定7间店由7人出面合伙购买，这样的话，也只能7人当中由一人代表按价购买，并选定由原告卢某为代表。这种购买意见，当即取得卖方同意，并且卖方要求7人以合伙人的姓名报上去。最后，卖方以60万元出售，原告按60万元购买，并签订了房屋买卖合同书。买卖关系成立后，原告12人因店面分配问题引起争执，后经再次商讨，由所得者出钱补贴给让者，7位所得者自愿支付4.8万元给其他未获得店面人，以上为合法的买卖关系。（2）被告援引法律条文错误。卖方以拍卖方式公开出售房产权，而实际上根本不是拍卖行为，拍卖主体不合法，从法律的角度上讲，完全是自由的卖卖关系，根本不存在“竞争”的法律事实，更谈不上“串标”的法律事实，被告适用《反不正当竞争法》、国家工商行政管理局《关于禁止串通招标投标行为的暂行规定》的法律条文完全错误。因此，要求撤销永定工商局永工商检处（2001）42号行政处罚决定书。
3.被告辩称：原告在诉状中所述，是为逃脱处罚的目的而尽力修饰了案由事实，把严肃的国有资产招标比作民间的自由买卖，从而视法规为儿戏，一致串通压低标价，其违法事实，不容置疑，被告依法作出的行政处罚，事实清楚，证据确凿，适用法规正确，请求维持被告的行政处罚决定。
（三）一审事实和证据
永定县人民法院经公开审理查明：2001年3月9日，卢某等11位原告及案外人卢某10、卢某11共13人前往永定县凤山酒店。参加由永定商业总公司举办的永定县副食品公司坎市批发站房产及其土地使用权的公开竞价投标活动，标的为永定县副食品公司坎市批发站，占地面积约645.8平方米，标底60万元，竞标报价每次不低于1 000元。原告卢某、卢某5、张某及案外人卢某10共4人各人为一组分别向招标单位缴纳了报名费200元和押金10万元；原告卢某1、苏某、苏某1、卢某2及案外人卢某11为一组以卢某4的名义分别向招标单位缴纳了报名费200元和押金10万元。六组人取得竞标资格后，为一致压低投标报价，在竞标前相互约定：“由卢某出面以起标价60万元标得，然后六组内部再协商，由中标人出钱补贴未举牌的竞标人。”原告卢某在竞价前向招标单位提出其代表7人联合参与竞买，在场的招标代表均未提出异议。竞价开始后，原告卢某按事先约定以60万元举牌竞标，其他5组竞标人也按约定没有举牌竞标，由卢某以60万元标得该房产，并与招标单位签订了房屋买卖合同。当天中午，参加投标的6组人在一饭店商讨如何分配该房产及补贴事宜，经六组人共同协商进行内部竞价，后卢某出资48 000元获得该房产，48 000作为补贴款分给另外5组竞标人每组9 500元现金，共计47 500元，多出的500元用于当天餐费开支，各组再按实际人数（份数）平分。卢某将获得房产分成7份平摊并将补贴款支付给其余未中标人。原告卢某5、张某及案外人卢某10各分得补贴款9 500元，卢某1、苏某、苏某1、卢某2、卢某4、卢某3、林某及案外人卢某11各分得补贴款1 900元，廖某分得补贴款合计3 800元。
2001年4月2日，永定县工商局依法对十一位原告涉嫌串通招标的行为进行立案调查。同年8月13日，永定工商局以永工商检处（2001）42号行政处罚决定作出对原告卢某、卢某5、张某、卢某4、卢某3、廖某、卢某1、林某、苏某、苏某1、卢某2分别处以3万元、2万元、2万元、2万元、1.5万元、1.5万元、1万元、1万元、1万元、1万元、1万元罚款的处罚决定。原告卢某1向龙岩市工商局申请复议，龙岩市工商局于2001年10月16日作出岩工商法字（2001）第11号行政复议决定书，复议决定维持永定工商局作出的永工商检处（2001）42号行政处罚决定。卢某等11位原告仍不服，以其不存在“串标”的事实为由，诉至法院，请求撤销被告所作的永工商检处（2001）42号行政处罚决定。
上述事实有下列证据证明：
1.永定县商业总公司土地资产价格评估报告书、房产出售信息、购房须知、报名费收据。
2.对原告卢某等十一人分别作的调查笔录。
3.卢泉昌等与永定县商业总公司签订的房屋买卖合同。
（四）一审判案理由
永定县人民法院根据上述事实和证据认为：原告对招标事项进行串通，内定中标人，压低投标标价，损害了国家的利益，原告的行为属串通投标行为。根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第三条第二款的规定，被告永定工商局对不正当竞争行为进行监督检查，具有作出被诉具体行政行为的执法主体资格。被告作出被诉具体行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。原告诉称的合法买卖关系，未造成国有资产流失，理由不成立，不予支持。
（五）一审定案结论
福建省永定县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项，作出如下判决：
维持被告永定工商局永商检处（2001）42号行政处罚决定书。
（六）二审情况
1.二审诉辩主张：
上诉人卢某等诉称：（1）上诉人等系共同合伙购买的民事行为；（2）由于招标主体不合法，故不存在违法串标的事实；（3）行政处罚适用《中华人民共和国反不正当竞争法》属适用法律错误，应适用《中华人民共和国招标投标法》，被告属越权处罚。请求：（1）撤销原判；（2）撤销永工商检处（2001）42号行政处罚。
被上诉人辩称：处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
2.二审事实和证据
福建省龙岩市中级人民法院经二审查明的事实和证据与一审相同。
3.二审判案理由
龙岩市中级人民法院经审理认为：本案中，11位原告在竞标前对招标事项进行串通，内定中标人，压低投标标价，损害了国家和招标单位的利益。依照《中华人民共和国反不正当竞争法》第十五条、《福建省实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉办法》第十三条、国家工商行政管理局《关于禁止串通招标行为的暂行规定》第二条第四款规定，11位原告串通招标行为属违法。被告作出永工商检处（2001）42号行政处罚决定书有永定县商业总公司举办公开竞价出售房屋的材料、调查笔录为据，事实清楚，证据充分；作出行政处罚决定之前，告知了原告享有陈述和申辩的权利，也告知了有权要求听证的权利，作出的行政处罚程序合法；在适用法律上，《反不正当竞争法》与《招标投标法》系不同法律，工商行政部门对不正当竞争行为依法享有管辖权，运用《反不正当竞争法》处理本案，不违反“后法优于前法”的原则，故被告依照《中华人民共和国反不正当竞争法》第五条、第六条规定，依法对11位原告作出行政处罚，属适用法律、法规正确。本案一方面卢某事先与其他人互相串通，内定中标人，压低标价，事后各投标人之间又进行内部竞价，未中标人领取补贴款，影响了投标人的公平竞争，损害了招标人的合法权益，也损害了国家利益；另一方面，由于本案的标的系国家资产，招标代表无权作出有损害国家利益的行为意思表示，招标代表同意卢某代表7人参与竞标也有违招标的初衷，故招标代表的该种表示无效。所以说，原告已取得招标代表同意，不存在串标的事实的主张，不能成立，本院不予采信。原告诉称系合法买卖的民事法律关系，未造成国有资产流失，理由不成立，不予支持。原告诉称被告适用法律完全错误，卖方拍卖主体不合格的理由不成立，不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确。原告的上诉理由不予采纳。
4.二审定案结论
福建省龙岩市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
（七）解说
本案是一起备受社会各界关注的在招、投标领域中发生的工商行政处罚案件。在本案的审理过程中主要涉及以下几个问题：
1.本案原告的投标行为是否属于违法串标的问题。
《中华人民共和国反不正当竞争法》第十五条规定：投标者不得串通投标，抬高标价或者压低标价。投标者和招标者不得相互勾结，以排挤竞争对手的公平竞争。《福建省实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉办法》第十三条规定：投标者之间不得采用下列手段串通投标：（一）一致抬高或者压低投标报价……国家工商行政管理局《关于禁止串通招标投标行为的暂行规定》第二条第四款规定：“本规定所称串通招标投标，是指招标者与投标者之间或者投标者与投标者之间采用不正当手段，对招标投标事项进行串通，以排挤竞争对手或者损害招标者利益的行为。”联系本案而言，11位原告在竞标前对招标事项进行串通，内定中标人，压低投标标价，损害了国家和招标单位的利益。依照前述规定，11位上诉人串通招标行为属违法，因此，一、二审法院均认定原告的行为是违法串标不正当竞争的行为是正确、合法的。
2.本案被告对违法串标行为是否具有执法主体资格以及适用反不正当竞争法进行处罚是否正确的问题。
行政机关，包括非行政机关的行政主体，对行政管理相对人作出的具体行政行为，必须有法律法规的明确授权。《中华人民共和国行政处罚法》第十五条第一款更明确规定：行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。也就是说，根据法律规定，行政机关对公民、法人或其他组织实施行政处罚不得超越职权，实行越权处罚无效的原则。本案处理时对被告是否具有执法主体资格以及适用何种法律进行处罚的问题存在两种截然不同的观点：一种观点认为本案属招、投标活动中发生的违法行为。《中华人民共和国反不正当竞争法》于1993年颁布实施，而《中华人民共和国招标投标法》，于2000年1月1日实施，根据“后法优于前法”的原则，对招投标活动中的违法行为应适用《中华人民共和国招标投标法》。而招标投标法并未明确授权给工商行政部门查处。故工商行政部门属越权处罚。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款（二）项第二、四目规定，应予撤销行政处罚。第二种观点认为，《中华人民共和国反不正当竞争法》第三条第二款规定：县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查……原告违法串通招标投标行为属不正当竞争行为已是不争的事实，工商行政部门对不正当竞争行为依法享有行政处罚管辖权，由于《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国反不正当竞争法》为不同的法律，运用《反不正当竞争法》处理本案，并不违反“后法优于前法”的原则。一、二审法院采纳了第二种观点，认定工商行政部门具有执法主体资格且适用《反不正当竞争法》进行处罚是正确的，并由此作出维持行政处罚的判决。
（丁建岩）
案例来源：国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览（2003年行政审判案例卷）》 中国人民大学出版社 第141 - 145 页
