(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:上海市普陀区人民法院(2002)普行初字第26号。
二审判决书:上海市第二中级人民法院(2002)沪二中行终字第266号。
3.诉讼双方
原告(上诉人):张某,男,1929年9月10日出生,汉族,住上海市。
委托代理人(一、二审):谢嘉贤,上海市申华律师事务所律师。
委托代理人(一、二审):张某1(张某之子)。
被告(被上诉人):上海市普陀区教育局。
法定代表人:管某,局长。
委托代理人(一、二审):沈伟民,上海市申华律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:上海市普陀区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:夏舒;代理审判员:张文忠、朱晓文。
二审法院:上海市第二中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:钱锡青;代理审判员:王朝晖、沈亦平。
6.审结时间
一审审结时间:2002年8月15日。
二审审结时间:2002年10月21日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为:2001年12月30日上海市普陀区华夏补习学校(以下简称华夏补校)召开了校董会,该次会议确定,1999年12月24日召开的华夏补校第一次校董会上通过了董事会章程及三项决议,三项决议包括“由万某担任华夏补校校长,校长为法定代表人,免去张某华夏补校校长及法定代表人资格”的内容。华夏补校校董会根据该决议内容向被告申请对变更法定代表人一事进行备案并重新颁发办学许可证。被告认定华夏补校的申请符合国务院《社会力量办学条例》(以下简称《办学条例》)的有关规定,故于2002年2月作出核发教社证字普教重011号(以下简称重011号)社会力量办学许可证的具体行政行为。
2.原告诉称:(1)根据民政部《民办非企业单位登记暂行办法》(以下简称《登记暂行办法》)的规定,校董会章程需经行政审批才能生效,而1999年华夏补校召开的第一次校董会上通过的章程未经行政审批,在没有合法有效的章程前提下通过的决议也是无效的,故被告发证的事实依据不足。(2)根据国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》(以下简称《登记暂行条例》)的规定,被告作为华夏补校的业务主管部门只具有对法定代表人变更的初审权,无权通过颁发办学许可证的方式予以直接变更。(3)被告颁发的重011号办学许可证与原被法院确认违法的011号办学许可证没有发生任何本质上的变化,且是在事实和理由都未改变的基础上作出的,违反了《行政诉讼法》第五十五条“不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为”的规定。(4)被告未在法定期限内提交作出具体行政行为的证据,根据法律的有关规定,应当认定被诉具体行政行为无事实依据。
3.被告辩称:其根据华夏补校校董会的申请等证据对校董会决议的变更法定代表人事项予以备案,颁发社会力量办学许可证认定事实清楚,适用法律正确,请求予以维持。对逾期提供被诉具体行政行为证据一事,被告认为因原告张某自2002年以来向有关部门上访,故相关证据均提交给了上海市教育委员会,市教委分管人员出差,导致逾期提供。
(三)一审事实和证据
上海市普陀区人民法院经公开审理查明:华夏补校系由华东师范大学第二附属中学(以下简称师大二附中)主办的社会力量办学机构,于1993年经被告普陀区教育局审批成立,并核发了临时社会力量办学许可证,法定代表人为原告张某。1999年6月,被告向华夏补校核发教社证字普试021号社会力量办学许可证,张某仍为法定代表人。1999年11月,华夏补校成立校董会,2000年1月,校董会向普陀区教育局报送免去张某法定代表人职务,由另一董事万某担任新的法定代表人的报告,落款由师大二附中盖章。2000年3月,普陀区教育局核发教社证字普教011号(以下简称011号)社会力量办学许可证,确认华夏补校的法定代表人为万某。张某提起行政诉讼,认为校董会未讨论过变更法定代表人的相关事项。诉讼中,普陀区教育局以华夏补校要求变更法定代表人的报告加盖的是师大二附中的印章,且未提供校董会研究决定的原始记录为由自行撤销了该许可证。因原告坚持诉讼,上海市普陀区人民法院于2001年11月19日判决确认011号许可证无效。同年12月30日,华夏补校召开校董会,会上明确:(1)该校曾于1999年12月24日召开了第一次校董会;(2)第一次校董会上通过了校董会章程;(3)第一次校董会上通过了免去张某法定代表人资格,由万某担任法定代表人的决议。同日下午,华夏补校校董会(华夏补校代章)向普陀区教育局提交报告,要求对其通过的任命万某为华夏补校法定代表人,免去张某法定代表人资格的决议内容予以备案并核发社会力量办学许可证。普陀区教育局于2002年2月核发了重011号办学许可证,该许可证法定代表人一栏为万某。
上述事实有下列证据证明:
1.2001年12月30日华夏补校“报告”一份。
2.华夏补校校董会会议纪要一份。
3.华夏补校校董会会议签名一份。
4.华夏补校三位校董对1999年12月24日校董会决议作出的“说明”各一份。
5.对上海市教育委员会分管工作人员所作的调查笔录。
(四)一审判案理由
上海市普陀区人民法院认为:
1.依据《社会力量办学条例》第十八条、第三十九条规定,“审批机关对批准设立的教育机构发给办学许可证”。“教育机构改变名称、性质、层次,应当报审批机关批准;变更其他事项,应当报审批机关备案。”被告根据华夏补校校董会的决议,对学校法定代表人变更这一事项进行备案,并根据备案等事实换发新的办学许可证,认定事实清楚,主要证据充分,适用法律正确,程序合法。
2.原告提供的“法定代表人证书”仅能证明1996年发证时其系华夏补校的法定代表人,这与当时华夏补校临时办学许可证上法定代表人一栏确认的法定代表人系张某是一致的,但法定代表人不是一个终身职务,故原告以此认为其应当是华夏补校法定代表人,依据不足。
3.庭审中,张某对其曾向有关部门提出上访、申诉的事实无异议,故普陀区教育局因客观原因未按期提供作出被诉具体行政行为的证据理由正当,未违反法律规定。
4.基于原告诉请撤销的重011号办学许可证的有效期为2000年3月至2002年2月,原告提起诉讼的时间为2002年5月16日,故目前该许可证处于失效状态,且华夏补校至今尚未进行年检并申请领取新的办学许可证,所以不宜再对已经失效的具体行政行为作出维持的判决,应当以驳回原告诉讼请求的形式作出裁决。
(五)一审定案结论
上海市普陀区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,作出如下判决:
驳回原告张某要求撤销被告上海市普陀区教育局作出核发教社证字普教重011号社会力量办学许可证的具体行政行为的诉讼请求。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
上诉人(原审原告)诉称:原审判决认定事实不清,适用法律不当,程序违法。请求撤销原审判决及具体行政行为。
被上诉人(原审被告)辩称:其向华夏补校核发社会力量办学许可证依法有据,原审判决并无不当。请求维持原审判决。
2.二审事实和证据
上海市第二中级人民法院经过审理认定的案情事实及有关证据与一审所认定的案情事实及有关证据相同。
3.二审判案理由
上海市第二中级人民法院认为:普陀区教育局对辖区社会力量办学依法具有颁发许可证的执法主体资格。学校校董会依法有权提出校长或法定代表人的人选,法定代表人的变更系学校的内部管理事务。根据《办学条例》第三十九条的规定,变更法定代表人属审批机关备案的内容。普陀区教育局根据华夏补校校董会的申请等证据,对校董会决议的变更法定代表人事项予以备案,颁发社会力量办学许可证,将法定代表人栏变更为万某,依法有据。原审判决驳回张某诉讼请求,认定事实清楚,适用法律正确,程序合法。上诉人张某上诉请求,缺乏事实证据和法律依据,本院不予支持。
4.二审定案结论
上海市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
(七)解说
本案的争议焦点在于:
1.被告是否有权在颁发社会力量办学许可证时将法定代表人一栏的内容予以变更。
原告认为,《登记暂行条例》是规范民办非企业单位登记管理的行政法规。其中规定了成立民办非企业单位应当经业务主管单位审查同意后进行登记,登记事项需要变更的,应当经业务主管单位审查同意后向登记机关申请变更登记。原告认为该规定体现了教育局作为主管单位对华夏补校的登记事项只具有初审权,最终的登记权应当由登记机关行使。但从该法律规范的立法逻辑看,显然是要先有成立时的初始登记,然后有变更后的变更登记。然而本案中的华夏补校自1993年成立后除报其主管单位普陀区教育局审批外,其名称、性质、层次、法定代表人等事项从未依据《登记暂行条例》的规定到任何机关进行登记。故原告提出华夏补校的法定代表人变更应当先到登记机关变更登记,然后才能核发办学许可证的主张不能成立。
依据《办学条例》第十八条、第三十九条规定,“审批机关对批准设立的教育机构发给办学许可证”。“教育机构改变名称、性质、层次,应当报审批机关批准;变更其他事项,应当报审批机关备案。”可见,对于教育机构的名称、性质、层次三个重大事项应当由审批机关进行批准,应当适用核准程序,而法定代表人的变更不属于需要批准的重大事项,而属于仅需备案的“其他事项”。换言之,《办学条例》将变更法定代表人的权利赋予了社会力量办学机构自身。因此,被告有权对法定代表人变更事项作出备案,并依照备案情况核发办学许可证。
2.校董会任免法定代表人的决议是否有效。
原告认为,《登记暂行办法》第十四条规定修改章程应当报原登记机关核准,故校董会的章程应当经被告审批后方才生效。而本案中既非“修改章程”亦不存在“原登记机关”,故该条款显然不适用于本案。《办学条例》未规定校董会章程需要经行政机关审批后才生效,因此,华夏补校校董会有权依据其章程的规定作出任免法定代表人的决议,其决议是有效的。
3.被诉行政行为是否系以同一事实和理由作出基本相同的行政行为。
被告对华夏补校变更法定代表人一事进行备案并换发办学许可证是在华夏补校另行召开董事会确认第一次校董会决议并且重新以华夏补校校董会的名义向被告提出申请的基础上作出的,前后两次颁证的申请主体不一致,颁证所依据的证据也不相同。与被告核发011号许可证时的事实显然发生了变化,故原告认为被告系以同一事实和理由作出基本相同的行政行为的意见亦不能成立。
(朱晓文)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览(2003年行政审判案例卷)》 中国人民大学出版社 第163 - 167 页