（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：江苏省淮安市清浦区人民法院（2001）浦行初字第14号。
二审判决书：江苏省淮安市中级人民法院（2002）淮行终字第8号。

2.案由：请求发放退休工资及福利案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：范某，女，1945年4月生，汉族，退休工人，住淮安市。
委托代理人（一、二审）：沙炳辉，江苏淮安捍华律师事务所律师。
被告（被上诉人）：淮安市清河区财政局。
法定代表人：朱某，局长。
委托代理人（一、二审）：张某，淮安市清河区财政局副局长。
委托代理人（一、二审）：黄海滨，淮安楚平鸣律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省淮安市清浦区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：胡世会；审判员：徐景文、方卫东。
二审法院：江苏省淮安市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：冯景明；审判员：顾红；代理审判员：浦永军。

6.审结时间
一审审结时间：2001年12月20日。
二审审结时间：2002年4月22日。

（二）一审情况

1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为：淮安市清河区财政局不按规定发放退休工资及福利。
（2）原告诉称：我系原第三律师事务所的国家事业编制在编工作人员，因身体不好而经批准病退。根据有关文件以及参照周边区县情况，此类离退休人员工资福利待遇应由同级财政部门负担。而被告一直未按规定发给原告退休工资、福利待遇。致原告按月足额领取退休工资以及享受福利待遇的权利不能实现，侵犯了原告的合法权益。故诉至法院，请求法院判令被告履行法定职责，发放原告退休工资、福利待遇，并补发欠发的退休工资。
（3）被告辩称：1）范某不是被告单位的职工，双方不存在退休工资福利发放的法律关系，本案不属于行政诉讼的受案范围。2）原告范某系原第三律师事务所退休工人，在1989年8月调入该所时，该所就已经实行“事业单位，企业化管理”，即实行自收自支，自负盈亏的经费管理办法。原告调入后的工资福利等一切费用均由该所发放。因此，退休后的工资福利待遇应当由司法行政机关负担或通过社会保障渠道解决，而不应由同级财政部门解决。

2.一审事实和证据
淮安市清浦区人民法院经公开审理查明：1989年10月，原告调入原淮阴市（现淮安市）第三律师事务所，属工人性质。该所于1986年报清河区政府批准试行“事业单位，企业化管理”，实行自收自支、自负盈亏的经营管理方法。清河区政府根据司法部、财政部（1986）司发计字第164号文件《关于法律顾问处经费管理问题的若干补充规定》（下称164号文件）之规定，于1986年批复同意该所申请。原告调入后，工资、福利等费用均由该所发放。后原告因身体原因，于1994年3月经清河区人事局批准病退，1998年9月发给退休证。原告退休后，由于工资福利等费用发放不稳定，曾多次向被告清河区财政局及主管司法行政机关请求解决发放退休工资及福利待遇等费用。在此期间，原告从原单位领取工资及福利费用26 519.04元，从2000年8月至今，一直未领取到工资等福利待遇。
清浦区人民法院在审理过程中，原、被告双方针对原告退休工资及福利待遇问题，均认为适用司法部、财政部（1986）司发计字第164号文件第（二）条规定，即实行“自收自支”经费管理办法的法律顾问处，其在编人员的公费医疗经费，离退休后的费用仍由同级财政部门解决。原告是否适用该条款关键看其是否属于该条规定的“在编”人员。因此，被告清河区财政局在本案审理过程中专门就此问题请示江苏省财政厅，江苏省财政厅又请示中华人民共和国财政部，财政部办公厅就164号文件中的在编人员以财办行（2001）92号文件对此进行了回复。该复函认为“在编人员”指的是由国家出资设立的法律事务所（法律顾问处）中，在实行“自收自支”经费管理体制前，由国家财政部门负担工资及公费医疗经费的在编人员。
上述事实有下列证据证明：
（1）淮阴市清河区人民政府河政发（1986）第50号文件。
（2）司法部、财政部（1984）司发公字第513号文件。
（3）司法部、财政部（1986）司发计字第164号文件。
（4）江苏省财政厅苏财行（1986）第274号、司法厅苏司律（1986）第015号文件。
（5）江苏省体改委、财政厅、人事厅、国有资产管理局、司法厅（1996）第56号文件。
（6）苏司律（2000）第92号文件即“江苏省律师事务所脱钩改制实施方案”。
（7）财政部办公厅财办行（2001）92号复函。
（8）原告提供的工人商调登记表、清河区编制委员会调进人员通知、病退审批表、退休证。

3.一审判案理由
淮安市清浦区人民法院根据上述事实和证据认为：根据财政部办公厅就164号文件中的在编人员以财办行（2001）92号文件复函的精神，原告调入前，第三律师事务所已经试行企业化管理的经费管理办法，原告不属于该复函规定的“在编人员”。被告不发放原告退休工资，公费医疗等福利待遇符合法律规定。原告提出该复函在程序、内容上无效的意见，本院不予支持。

4.一审定案结论
江苏省淮安市清浦区人民法院依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项，作出如下判决：
驳回原告范某的诉讼请求。

（三）二审诉辩主张

1.上诉人（原审原告）诉称：（1）上诉人是经清河区编委批准并持区编委的通知于1989年到第三律师事务所报到上班，其性质是事业单位的辅助工作人员，属该所的在编人员。（2）司法部、财政部联合制定第164号文件并未授权哪一个部门可以单独对该文件作出解释，作为财政部的内设机构更无权以自己的名义对文件作出解释。同时，该复函是被上诉人清河区财政局在诉讼过程中经请示作出的，该复函应视为无效证据，据此，要求二审法院依法改判。

2.被上诉人（原审被告）辩称：（1）财政部办公厅是财政部的辅助机关，有权代表财政部处理日常事务，所作的复函是代表财政部作出的，是有权解释。被上诉人在诉讼过程中向法院提供的复函不属于自行向原告和证人收集证据，也不属于违法收集证据。（2）上诉人范某不属于两部文件规定的在编人员，其退休工资发放不应由财政部门负担，而应由清河区司法局负担。故请求二审维持原判。

（四）二审事实和证据
淮安市中级人民法院经公开审理查明：1989年10月，原告范某持淮安市清河区编制委员会调进人员通知从市交电公司调入该市第三律师事务所（现已更名）作为事业单位的在编人员。1994年3月范某经清河区人事局批准病退，1998年9月区人事局发给退休证，注明退休金为156.40元。原淮阴市第三律师事务所经清河区人民政府批准，于1986年开始试行“事业单位、企业化管理”，实行自收自支，自负盈亏。范某调入后工资、福利等费用均由该所发放。2000年10月，根据国务院办公厅国办发（2000）51号文件和“江苏省律师事务所脱钩改制实施方案”等文件规定，该所经批准改为合伙所，清河区编委于2000年10月26日撤销该所的事业编制。经审计，该所改制前资产总额为123 852.92元，其中固定资产107 481.60元。该所流动负债110 929.30元。范某退休后律师事务所曾解决其部分生活费，并就范某退休费发放问题书面报请区政府解决，但未获答复。范某也多次申请被告清河区财政局解决其退休费用遭拒绝，遂于2000年10月8日提起行政诉讼。
上述事实除原审证据外，还有下列证据证明：
1.2000年10月清河区司法局、淮阴金恒达律师事务所脱钩改制协议。
2.金恒达律师事务所2000年5月25日对改制人员流向及安置意见。
3.清河区编制委员会2000年10月26日撤销金恒达律师事务所事业编制的批复。
4.淮阴天盛会计师事务所对金恒达律师事务所资产审计报告。

（五）二审判案理由
淮安市中级法院依据上述事实和证据认为：内部行政行为是行政机关针对具有隶属关系或行政监察关系的行政机关工作人员作出的行为，上诉人范某不是国家公务员，与被上诉人不存在行政隶属关系或行政监察关系，故本案属于行政诉讼受案范围。第三律师事务所是国家出资设立的事业单位，范某调入该所是经区编委批准作为事业单位下辅助工作人员，应视为在编人员。财政部办公厅关于在编人员的解释因非由两部作出，故不能作为本案的依据。根据财政部、司法部有关文件规定，上诉人的退休费用应由同级财政部门解决。江苏省体改委、财政厅、人事厅、司法厅、国有资产管理局发布的《关于进一步深化改革搞好搞活国资律师事务所的几点意见》规定：国资所改革后，离退休人员费用原则上按原渠道解决，1999年底前改革的国资所，改革时自行负担原离退休人员费用和办理提前退休手续人员的费用确有困难的，可由司法行政机关负担。第三律师事务所改制时间是2000年10月，不适用司法行政机关负担的规定。第三律师事务所资产为负数，在脱钩改制协议中对离退休人员费用的渠道未明确约定，因此，上诉人的退休费用应当由同级财政部门解决。上诉人范某要求解决退休金发放的请求是正当的，合法的，应予以支持。原审判决以上诉人不属于在编人员为由驳回其诉讼请求属认定事实错误，适用法律不当。

（六）二审定案结论
江苏省淮安市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（三）项，作出如下判决：
1.撤销淮安市清浦区人民法院（2001）浦行初字第14号行政判决。
2.被上诉人清河区财政局于本判决生效之日起六十日内补发欠发范某的工资。
3.被上诉人清河区财政局负担上诉人范某的退休工资及相关费用。

（七）解说
事业单位在实行企业化管理改制的过程中引出的社会问题、法律问题往往都很复杂。本案正是在这一背景下因职工工资福利待遇问题而引发的行政纠纷。案件本身焦点问题是原告范某的退休工资及福利待遇应否由被告解决。案件本身比较复杂，因而围绕这一焦点引出一系列相关值得探讨的法律问题，更值得深入分析。
1.程序问题：本案受案范围的考查。
之所以提出这一问题，是因为本案在审理之初有一种意见认为，双方当事人不存在工资、福利发放关系，而被告是否应该拨发原告的退休工资、福利，则是被告与原告所在单位律师事务所之间的财政预算管理法律关系。是否对律师事务所进行财政拨款、核拨经费是被告依法进行的内部财政管理行为，不属于行政诉讼的受案范围。
认清这一问题要首先分析本案涉及的是内部行政行为还是外部行政行为。所谓内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作出的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为，如行政处分及上级机关对下级机关所下达的行政命令等。外部行政行为是指行政主体在对社会实施行政管理活动过程中针对公民、法人或其他组织所作出的行政行为，如行政许可行为、行政处罚行为等。划分二者的意义主要在于内部行政行为适用内部行政规范，因而也只能用法定的内部手段和方式进行，不能适用行政复议和提起行政诉讼。外部行政行为适用于社会行政等外部行政法规范，因而能够采用相应的法律、法规所规定的各种手段和方式进行，并可能提起行政复议和行政诉讼。我国立法上对行政诉讼受案范围既有概括式的一般规定，又有列举式的具体规定。内部行政行为包括形式与内容两方面，形式上要求具有隶属关系、内部组织关系或人事关系。《行政诉讼法》第十二条规定，人民法院不受理对行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定不服而提起的行政诉讼。因此，内容上主张的是国家公务人员特有的权利，行政行为法律效果影响相对人职务、职责、职权则是不可诉的内部行政行为。原告范某作为原第三律师事务所在编人员，并非国家公务人员，与被告之间不存在行政隶属关系或行政监察关系。原告的主张仅仅是生活保障权，即工资福利待遇，并且这种工资福利待遇的实现要以行政机关依法履行法定职责为前提。因此，双方之间是一种工资福利待遇发放与否的关系，而非内部行政管理关系。故本案属于行政诉讼受案范围，不应当裁定驳回起诉。
2.被告诉讼中提供批复行为的性质。
原告认为，根据《行政诉讼法》的规定，被告提供的财政部办公厅对164号文件有关条款解释的复函是在诉讼过程向法庭提供的，被告的行为属于违法自行收集证据，因而是无效证据，不能作为认定案件事实的依据。笔者不赞同该种观点。
第一，《行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》并未明确规范性文件的范围。但根据有关理论，规范性文件应当包括法律、法规和规章，也包括权力机关、行政机关制定发布的其他具有法律效力、具有规范性的文件。诉讼期间财政部所作出的新解释是对164号文件某一条款的理解作进一步说明。如果该解释合法有效，应视为164号文件的补充和组成部分。
第二，《行政诉讼法》第三十三条规定，在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。该条规定指的是不得向原告和证人收集，其对象为原告或证人，并未指立法机关或部门对法律、法规、规章本身的解释。同时，人民法院在审理案件过程中对法律条文存在歧义的，可以要求文件制定机关对有关条文作出解释，以进一步明确其界限。
第三，本案是不作为之诉，被告拒绝向原告发放退休金的法律依据是司法部、财政部164号文件，该文件被告已经向一审提供，附属解释并不具有独立的规范性文件性质。因此，被告并非非法收集证据。
3.财政部办公厅复函解释在本案中的效力认定。
从法理角度讲，关于财政部办公厅复函解释的效力问题，涉及行政诉讼中法律解释中的有关问题。根据解释主体和法律效力不同，可将法律解释分为正式解释和非正式解释。正式解释为有权解释，包括立法解释、司法解释和行政解释。其中，行政解释是指国家行政机关对不属于审判和检察工作的其他法律如何具体应用的问题以及自己依法制定的行政法规、规章等所进行的解释。包括国务院及其主管部门作出的和省、自治区、直辖市人民政府对属于地方性法规如何具体应用的问题所进行的解释。因此，行政解释的主体必须是有关机关或部门，权限上必须为有权解释。
本案中，第一，司法部和财政部共同制定出台《法律顾问处经费管理办法》，1986年两部又共同制定了164号文件，两个文件并未明确授权哪个部门对该文件进行解释，因此，如确需对有关条款作出解释的，也应当以两个部门的名义作出。第二，即使解释是针对财政经费管理方面问题作出的，是有权解释，也只能以该行政机关的名义作出，而不能以行政机关的内设机构的名义作出，否则属于无效解释。《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件以法律法规为依据，参照规章。无效解释就不能作为法院审理案件的法律依据，因此该复函解释不能在本案中适用。
4.实体处理：原告退休工资及福利待遇应否由被告承担。
原告退休工资及福利待遇应由被告承担。（1）从原告编制性质上看。既然复函解释不能在本案中适用，那么就不能按解释中“在编人员”规定来确定原告的性质。原告是1989年经区编委同意，按国家事业编制调进的在编人员，并于1994年经区人事局批准退休。根据原告工作调动情况，范某应视为该所的在编人员。应按有关规定享受退休金等福利待遇。（2）从原告退休金解决途径上看。根据164号文件规定：实行自收自支经费管理办法的法律顾问处，其在编人员的公费医疗经费、离退休后的费用仍由同级财政部门解决。江苏省财政厅、司法厅也作同上规定。据此，作为在编人员的原告，其退休金应当由同级财政部门即财政局解决。（3）原告的退休金不应由司法行政机关负担。虽然江苏省财政厅、司法厅等部门联合下发的《关于进一步深化改革搞好搞活国资律师事务所的几点意见》规定：国资所改革后，离退休人员费用原则上按原渠道解决，1999年底前改革的国资所，改革时自行负担原离退休人员费用和办理提前退休手续人员的费用确有困难的，可由司法行政机关负担。但原告所在律师事务所于2000年4月才改制为合伙所，当年10月事业编制被撤销。根据上述规定，该所是1999年之后改制的，应当按原渠道解决，而不应由司法行政机关负担。（4）从实际解决途径上反映，原告所在律师事务所改制前经审计资产总额与负债总额相比已无力承担原告退休费用。而区司法局也是财政拨款单位，没有被告区财政局的专项拨款，区司法局也无法承担原告范某的退休费用，因此只能由被告承担。
（周玉美）