（一）首部

1.判决书字号：河南省汝南县人民法院（2001）汝行初字第23号。

2.案由：不服技术监督行政处罚案。

3.诉讼双方
原告：汝南县城关供销社农资供应中心。
负责人：冯某，主任。
委托代理人：王建国，驻马店鸿鹰律师事务所律师。
被告：汝南县质量技术监督局。
法定代表人：马某，局长。
委托代理人：段某，汝南县质量技术监督局监察大队队长。
委托代理人：刘某，汝南县人民政府干部。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：河南省汝南县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：林俊；审判员：邱保国、王忠。

6.审结时间：2002年2月16日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：汝南县质量技术监督局于2001年10月26日作出的汝技监罚字（2001）第102号行政处罚决定书认定：汝南县城关供销社农资供应中心自2001年8月经销以不合格产品冒充合格产品的“兴澄”牌惠满丰有机无机肥，被就地封存后，私自转移、变卖该批21.5吨不合格化肥，经查证货值金额达29 052元。以上事实违反了《中华人民共和国产品质量法》第十八条规定，依据《中华人民共和国产品质量法》第六十三条之规定决定给予对转移、变卖该批21.5吨不合格化肥处以货值金额二倍罚款58 050元整。

2.原告诉称：根据国办发（2001）56号“关于印发国家质量技术监督检验检疫总局及国家认证认可监督管理委员会、国家标准化委员会职能配置内设机构和人员编制的规定的通知”和国办发（2001）57号文“关于印发国家工商行政管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知”之规定，各级质量技术监督局只享有查处生产领域的产品质量违法案件职权，对流通领域的产品质量违法案件，应由工商行政管理局行使。本案中被告行使了本应属于工商行政管理部门的职权，属于超越和滥用职权，作出处罚决定过程中，没有向原告单位调查取证，没有向原告下发封存通知书，认定原告隐藏、转移、变卖被封存的化肥缺乏事实和法律依据，所作处罚错误，请求依法撤销。

3.被告辩称：对原告作出处罚时，进行了充分的调查取证，严格按照法律规定对原告销售的不合格化肥进行了就地和异地封存，并将封存通知书下发给销售化肥的代销点负责人，所作处罚认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求予以维持。

（三）事实和证据
汝南县人民法院经公开审理查明：2001年8月12日，原告从浙江江阴惠满丰有机无机肥有限公司购进惠满丰有机无机肥120吨，单价1 350元。购回后，原告将部分化肥送至妆南县和孝镇胡某化肥部、汝南县马乡供销社王某化肥部、汝南县城关供销社冀某化肥部、汝南县城关供销社罗某化肥部、三门闸供销社何某化肥部、三门闸程某化肥部、汝宁镇东大街吴某农药部、城关供销社第二生产部王某1、汝南县新城路工业品公司第一门市部、汝南县城关供销社第三门市部等处代销。2001年8月24日，汝南县质量技术监督局接到原告所进“惠满丰”有机无机肥有质量问题的举报，其工作人员前去老君庙化肥销售中心、城关供销社农资供应中心化肥部进行检查、抽检，并于2001年8月24日至9月12日依据《河南省产品质量监督管理条例》第十九条之规定，对上述十处代销点代销的该批化肥进行了就地封存，期限为30天，封存通知书的相对人分别确定为该十处代销点，通知书送达于代销点负责人。同时，被告单位将抽检样送交河南省化工产品质量监督检验站进行检验。2001年9月7日，该站出具检验报告，检测出“惠满丰”有机无机肥中总腐殖酸含量为3.9%，低于标准要求12.0%，总养分为31.3%，高于标准要求25%，结论是样品质量不符合Q/HMF02—2000合格品规定，为不合格产品。2001年9月8日，被告将检验报告送达原告，并告知原告如不服该结论，可于15日内提出复检请求，原告答复待与厂方联系后决定。2001年9月23日（星期天），原告写出申请，于次日找到被告要求复检，被告以原告请求已超过十五日期限为由，不予准许。后被告又对前述十个化肥代销点进行检查，得知原来就地封存的化肥部分被卖出，余下部分被原告单位代表人冯某拉回。2001年9月24日，被告依据《河南省产品质量监督管理条例》第十条之规定，将原封存于十处代销点中所剩下的化肥进行异地封存于汝南县质量技术监督局，时间为30日，封存相对人确定为该十处代销点，封存通知书分别送达于该十处代销点负责人。2001年10月21日，被告告知原告将要受到处罚的事实、法律依据，并交待其应享有的陈述、申辩、听证等权利。2001年10月26日，被告单位作出汝技监罚字（2001）第102号行政处罚决定书。原告对此不服，提起诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.被告对原告单位现场检查笔录。
2.被告对老君庙供销社化肥销售中心现场检查笔录。
3.被告调查和孝乡化肥部胡某的笔录。
4.被告调查马乡供销社化肥部王某的笔录。
5.被告调查城关供销社冀某化肥部笔录。
6.被告调查城关供销社罗某化肥部笔录。
7.被告调查三门闸化肥部程某笔录。
8.被告调查三门闸供销社何某笔录。
9.被告调查城关东大街吴某笔录。
10.被告调查城关供销社第二生产部王某1笔录。
11.被告调查新城路工业品公司第一门市部笔录。
12.被告调查城关供销社第三生产门市部笔录。
13.被告调查冯某笔录。
14.被告对城关供销社第三门市部翟某、工业品公司第一门市部廖某、城关供销社第二生产部廖某1、城关供销社生产门市部罗某、东大街吴某农药部、城关供销社冀某化肥部、三门闸桥东何某化肥部、三门闸程某化肥部、和孝乡胡某化肥部、老君庙供销社戴某化肥部下发的封存通知书各两份。
15.河南省化工产品质量监督检验站检验报告。
16.行政案件立案审批表。
17.行政相对人陈述申辩笔录。
18.行政案件讨论记录。
19.送达回证。
20.货物买卖合同。
21.代理运输发票。
22.货物运单。
23.营业执照。
24.代销协议书。
25.合作协议。
26.原告写出的复议申请书。
27.商品质量监督检验抽样单。
28.技术监督通知。

（四）判案理由
汝南县人民法院根据上述事实和证据认为：根据《中华人民共和国产品质量法》第八条第二款及河南省人民政府办公厅豫政办（2000）51号文的规定，被告享有查处生产和流通领域的产品质量违法行为的职权。国办发（2001）56号文件是在机构改革中对国家质量技术监督检验检疫总局与国家认证认可监督管理委员会、国家标准化委员会三个职能部门进行合并，并对新成立的机构的职能作界定。下级政府及部门对该文件的贯彻执行需要一个过程，在此过程中，各有关部门按原来的职能履行职责符合规定和要求。被告有职权对原告作出处罚。但被告在查处案件过程中，两次封存原告所购化肥时，将相对人确定为代销点，两次封存通知书均送达于代销点负责人，并非原告，而最终处罚的主体却为原告，显属缺乏事实和法律依据，依法应予撤销，原告诉请理由正当，予以采纳。被告辩称理由不能成立，不予支持。

（五）定案结论
河南省汝南县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第一目之规定，作出如下判决：
撤销汝南县质量技术监督局作出的汝技监罚字（2001）第102号行政处罚决定书。
本案诉讼费2 880元，诉讼费用1 000元，计3 880元由被告负担。

（六）解说
1.本案争议的焦点之一就是被告是否享有作出行政处罚的职权。
《中华人民共和国产品质量法》第八条第二款规定：“县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。”第三款规定：“法律对产品质量的监督部门另有规定的，依照有关法律的规定执行。”据此规定，对于产品质量的监督管理工作，产品质量监督管理部门和其他相关部门都有管辖权，至于产品质量监督管理部门与其他相关部门的职权如何界定，则应由法律、法规授权的机构作出界定。实践中，因相关部门的职权问题，工商行政管理部门和技术监督行政管理部门经常为此产生“争权”现象。河南省人民政府办公厅（2000）51号“关于印发河南省质量技术监督局职能配置和人员编制规定的通知”中规定：“河南省质量技术监督局负责组织查处生产和流通领域的产品质量违法行为，需要省工商行政管理局协助的，应予配合；省工商行政管理局负责组织查处市场管理和商标管理中发现的经销掺假及冒牌产品等违法行为，需要省技术监督局协助的，应予配合……”通知下发后，两部门职责分明，“争权”现象逐步减少，工作纳入正轨。2001年，国务院办公厅下发国办发（2001）56号和（2001）57号文件，规定“国家质量监督检验检疫总局负责生产领域的产品质量监督管理。国家工商行政管理总局负责流通领域的产品质量监督管理。国家工商行政管理总局在实施流通领域商品质量监督管理中查出的属于生产环节引起的产品质量问题，移交国家质量监督检疫总局处理。”该两份文件是国务院在机构改革中对一些政府职能机构实行合并后对新成立的机构的职能所作的新规定，是各级政府机构进行机构改革的依据和模式。同时也是对工商行政管理部门和质量监督行政管理部门职权界定的新规定。各级政府及其职能部门应遵照执行。但该文件的贯彻执行需要一定的时间和过程，在该过程中，各有关部门按照其原有的职责和权限行使权利，应属于一种正当行使权利的行为，符合客观现实需要和惯例，亦不违背有关法律、法规的规定。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条规定：“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十六条规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。”所以，在机构改革中实施的有关行政机关职能调整方案的通知下发和落实过程中，各机构按照原定职能行使权利不能认定为超越和滥用职权，原告诉称的理由不能成立，汝南县法院没有支持其主张是正确的。
2.本案争议的另一个焦点是被告对原告实施处罚认定事实证据是否充分、适用法律是否正确问题。对此问题争议较大。一种观点认为，被告所作处罚认定事实清楚，证据充分，应当判决维持。理由是：原告购回化肥后其目的就是销售，而销售的形式多种多样，代销是其中的一种，所以，代销点的行为就是原告的销售行为，原告应对其行为后果承担责任。被告经举报得知原告所购化肥有质量问题，经调查取证，确有质量不合格的嫌疑，进而采取了查封措施，查封属于行政措施，行政管理机关有权实施，因产品在代销点，该点也属于销售单位，在封存通知书中写明代销点为销售单位并无不当，就地封存通知书下发后是原告将封存的产品拉走，这说明原告对该批产品已被封存这一事实是清楚的，在明知是被行政执法机关封存的产品后，仍进行转移，这说明其主观上就有违法的故意，尽管封存通知书没有确定其为行政管理相对人，封存通知书没有送达给原告，但原告的违法事实很清楚，并且也应当为其代销点的违法行为承担责任，被告不存在认定事实不清、证据不足的问题，也不存在适用法律错误的问题，处罚程序也符合法律规定，应当判决维持。另一种观点认为，该案中，被告以原告以不合格产品冒充合格产品进行销售且经就地封存后仍私自转移、变卖该产品为由对其进行处罚。该处罚是针对违法行为相对人实施违反法律法规规定的行为所进行的一种处罚。这种处罚要求实施违法行为的人必须与接受处罚的人相一致。从审理查明的事实来看，原告与十个代销点的关系是一种委托销售关系。本案的标的物“兴澄”牌惠满丰有机无机化肥是由原告从江苏江阴厂家购回，所有权属于原告，被告在调查取证后，决定对该批产品进行就地和异地封存时，将行政管理相对人确定为十处代销点，封存通知书下发给十处代销点，这说明，被告认定的违法主体是十处代销点，自封存通知书下发后，该通知书确定的违法主体应受“通知书”内容的约束，负有不得转移、变卖等法定义务，而通知书以外的其他人则没有这样的义务，而最终被告在实施处罚时却将处罚主体认定为原告，显然，违背了违法事实和处罚主体相一致的原则。汝南县法院以被告作出的处罚缺乏事实和法律依据判决撤销被告作出的处罚决定是正确的。
（林俊）