（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市第一中级人民法院（2001）一中行初字第149号。
二审判决书：北京市高级人民法院（2001）高行终字第39号。

2.案由：铁路旅客票价管理行为案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：乔某，河北三和时代律师事务所律师。
被告（被上诉人）：中华人民共和国铁道部。
法定代表人：傅某，部长。
委托代理人：刘某，中国政法大学研究生院副教授。
委托代理人：张长江，北京市正平律师事务所律师（二审期间改为北京市国源律师事务所律师）。
第三人：北京铁路局。
法定代表人：李某，局长。
委托代理人：朱某，北京铁路局干部。
第三人：上海铁路局。
法定代表人：陆某，局长。
委托代理人：沈某，上海铁路局干部。
第三人：广州铁路（集团）公司。
法定代表人：张某，董事长。
委托代理人：陈某，广州铁路（集团）公司干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：林民华；代理审判员：强刚华、何君慧。
二审法院：北京市高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王振清；审判员：吉罗洪、何谢忠。

6.审结时间
一审审结时间：2001年11月5日。
二审审结时间：2002年2月27日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2000年12月21日被告向第三人发布了“关于2001年春运期间部分旅客实行票价上浮的通知”（以下简称“通知”）。原告认为该通知侵害其合法权益，向被告提起行政复议。2001年3月19日被告对原告作出铁复议（2001）1号“行政复议决定书”（以下简称“复议决定”），该“复议决定”维持了“通知”。

2.原告诉称：（1）“通知”的作出违反法定程序。依据《铁路法》、《价格法》有关规定，制定火车票价应报经国务院批准，而被告未经该程序报批。同时，依据《价格法》有关规定，票价上浮应召开价格听证会，而被告未召开听证会。故请求判决撤销“通知”。
（2）依据《行政复议法》有关规定，其在对“通知”申请复议时，一并提出了对国家计委计价格（2000）1960号批复（以下简称“计委批复”）的效力予以审查或转送有关部门审查的请求，但被告未予转送，故要求判令予以转送。

3.被告辩称：（1）请求裁定驳回对“通知”行为的起诉。理由为“通知”是针对不特定的对象发布的，且是可以反复适用的抽象行政行为，故依法不能提起行政诉讼。
（2）请求裁定驳回对“复议决定”的起诉。理由为“复议决定”是维持“通知”的行为，依据《行政诉讼法》有关规定，原告不能对维持原行政行为的复议行为提起诉讼。
（3）请求依法支持“通知”行为。理由为“计委批复”是经过国务院审批的，其批复内容未超越权限。被告依据该批复作出的“通知”是合法的，未侵害原告的权益，且该通知与原告也没有法律上的利害关系。

4.第三人述称：北京铁路局以被诉行为没有行政强制力，是抽象行政行为，且乔某不具有原告主体资格，没有诉权等为由，请求判决驳回原告的诉讼请求。
上海铁路局以“通知”合法合理为由请求判决维持；第三人按照“通知”实施涨价的行为属于铁路运输企业经营行为，其合法权益应予法律保护。
广州铁路（集团）公司以“通知”合法为由请求判决维持；第三人的铁路运输经营行为合法，应予保护。

（三）一审事实和证据
北京市第一中级人民法院经审理查明：1999年11月8日，国家计委以计价格（1999）1862号文件向国务院请示关于对部分旅客列车运价实行政府指导价的有关问题。在该请示中请示了“允许部分铁路客运票价适当浮动”，包括“允许客流较大线路、经济发达地区线路和春运、暑运、节假日客运繁忙线路的铁路旅客票价适当上浮”等问题。并请示拟将原由国务院行使的制定和调整铁路客运票价的审批权部分授予国家计委的有关问题，包括“跨局行驶的旅客列车，由铁道部负责确定浮动的区域、线路和时间，报国家计委批准后实施”等请求授予权限的问题。1999年11月，国务院以（1999）办2921号批复批准了该请示。2000年7月25日，被告根据国务院批准的计价格（1999）1862号请示，以铁财函（2000）253号“关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函”向国家计委上报，拟定对部分旅客列车实行政府指导价，其中包括在春运期间实行票价上浮的有关实施方案，如涨价起止时间、涉及的铁路局、涨价条件及幅度等。2000年11月8日，国家计委依据国务院的授权，以计价格（2000）1960号“关于部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复”批准了被告的上述实施方案。2000年12月21日，被告根据国家计委计价格（2000）1960号批复作出“通知”。该通知确定2001年春节前10天（即1月13日至1月22日）及春节后23天（即1月26日至2月17日）北京、上海铁路局、广州铁路（集团）公司等始发的部分直通列车实行票价上浮20%～30%。为此，原告于2001年1月17日、22日分别购买的2069次列车到磁县、邯郸的车票共计多支付9元。
上述事实有下列证据证明：
1.国家物价局关于颁布“国家物价局有关部门分工管理价格的重要商品和交通运输目录”。
2.国家计委“关于对部分旅客列车实行政府指导价的请示”（计价格（1999）1862号）。
3.国务院对国家计委（1999）1862号请示的批复（国办（2921）号）。
4.国务院办公厅《国家行政机关公文处理办法》（国办发（1993）81号）。
5.铁道部“关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函”（铁财函（2000）253号）。
6.国家计委对铁道部（2000）253号“实施方案”的批复，即“关于部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复”（计价格（2000）1960号）。
7.国家计委办公厅计办价格（2000）931号“关于颁布铁路旅客票价有关问题的复函”。
8.铁路旅客运输管理规程之旅客票价表。
9.乔某在提起行政复议时提供的1月17日石家庄开往磁县、1月22日石家庄开往邯郸火车票各一张。
10.铁复议（2001）1号“复议决定”。
11.被告出具的收到原告提交的两张火车票的收据。

（四）一审判案理由
北京市第一中级人民法院根据以上事实和证据认为：“通知”是针对有关铁路企业作出并设定和影响有关铁路企业经营权利和义务的行为，故应认定为具体行政行为，对其提起的行政诉讼应当属于人民法院受案范围。原告作为购票乘客，虽不是该行为所直接指向的相对人，但因有关铁路企业为执行“通知”而实施的经营行为影响到其经济利益，使其与该行为间产生法律上的利害关系，故其有权就“通知”提起行政诉讼。被告和第三人所提“通知”不是具体行政行为，不能对其提起行政诉讼及乔某不具备原告主体资格的意见缺乏法律依据，法院不予支持。
被告所作的“复议决定”，因其认定的事实、适用的依据、论述的理由及复议的结论均与原行政行为相一致，没有改变或作出新的行政行为。故应认定该“复议决定”是维持原行政行为的行为。原告对其不服，应以作出原行政行为的行政机关为被告，对原行政行为提起行政诉讼。原告坚持对“通知”和“行政复议”同时提起行政诉讼的请求缺乏法律依据，法院不予支持。原告请求确认被告不当履行复议职责的请求，因复议行为不属于本案审查范围，故该请求本院不予审理。
根据《铁路法》第二十五条、第二十条，《价格法》第五条等的规定，被告有对全国铁路客运价格调查拟定和管理实施的法定职责。近年来随着国家经济的全面发展，全国范围内的人口流动数量越来越大，致使历年春节期间铁路旅客运输量骤增、骤减的状况越来越突出，在一些重点城市已经造成一些严重的社会问题。因此，调整和缓解春运期间客运量与铁路运能的突出矛盾，是保证铁路客运正常发展的客观需要。为此，被告根据《价格法》第二十一条“制定政府指导价、政府定价，应当依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况、国民经济与社会发展要求以及社会承受能力，实行合理的购销差价、批零差价、地区差价和季节差价”的规定，依职权拟定的“通知”包含了市场需求、地区差别、季节变化和社会承受力等因素，符合上述法律规定及客运市场的价值规律。但是，由于铁路客运价格关系广大群众切身利益，属于国家重要的服务性价格，为保证其统一和规范，保证国家和广大群众的利益，客运价格依法纳入了政府定价、政府指导价范畴，其制定和实施均应当经过法定程序申报和批准。被告作出的2001年春运期间部分旅客列车价格上浮的决定，是经过有关程序作出的，即被告经过有关市场调查、方案拟定、报送国家计委审查，国家计委在国务院授其批准的权限范围内予以批准，被告依据国家计委的批准文件作出“通知”的程序未违反有关法律规定。原告认为被告所作的“通知”未经国务院批准，被告未能提供已组织价格听证会的证据，因而应判定被诉行为违反法定程序的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据。且依据《价格法》第二十三条的规定，主持价格听证会不属于被告的法定职责，故该诉并不涉及价格听证及其相关问题。原告据此认为被告所作“通知”程序违法，要求予以撤销的诉讼请求本院不予支持。

（五）一审定案结论
北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第（二）项、第二十五条第二款，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条、第十二条、第五十六条第（四）项，《中华人民共和国铁路法》第二十五条，《中华人民共和国价格法》第五条、第二十条、第二十一条，作出如下判决：
驳回原告的诉讼请求。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
上诉人（原审原告）诉称：请求撤销一审判决，撤销“通知”，判决确认被告在复议中未履行转送职责的行为违法。
被上诉人和第三人同意一审判决。

2.二审事实和证据
二审法院认定的事实和证据与一审基本相同。

3.二审判案理由
北京市高级人民法院根据上述事实和证据认为：铁道部所作“通知”是铁路行政主管部门对铁路旅客票价实行政府指导价所作的具体行政行为。该行为对于铁路经营企业和乘客均有行政法律上的权利义务关系。上诉人认为该具体行政行为侵犯其合法权益向人民法院提起行政诉讼，是符合行政诉讼法规定的受案范围的。但在对原具体行政行为提起诉讼的同时一并请求确认复议机关不履行转送的法定职责，不符合行政诉讼法的规定，且其在复议申请中亦未提出转送审查的请求，故一审法院判决驳回上诉人的该项请求并无不当。同时认为，铁路列车旅客票价直接关系群众的切身利益，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价。铁路列车旅客票价调整属于铁道部的法定职责。铁道部上报的调价实施方案所依据的计价格（1999）1862号文已经国务院批准，其所作“通知”是在经过市场调查的基础上又召开了价格咨询会，在向有权机关上报了具体的实施方案，并得到了批准的情况下作出的，应视为履行了必要的正当程序。虽然《价格法》第二十三条规定，“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度”。但由于在铁道部制定“通知”时，国家尚未建立和制定规范的价格听证制度，要求铁道部申请价格听证缺乏具体的法规和规章依据。据此，上诉人请求确认“通知”的制定程序违法并请求撤销的理由不足。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。

4.二审定案结论
北京市高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。

（七）解说
1.此案件是北京市乃至全国范围内受理的首起部级行政机关因调整政府定价、政府指导价的行为被公民认为侵权并被起诉的行政案件。由于该案涉及面广，法律问题新，故在起诉前后均引起新闻媒体和社会的广泛关注，成为当时的社会热点之一。由于该案被诉行为是否属于具体行政行为，原告有无诉讼主体资格以及本案审理范围等方面存在较大争议，故对有关问题作如下分析。
（1）“通知”行为的性质。
对此有两种意见，一种意见认为该行为属于抽象行政行为，对起诉应予裁定驳回。理由之一，该行为是“针对不特定对象发布的”。被告是该行为的制定人，铁路局是该行为的实践人或执行人，购票人才是该行为所直接影响或直接指向的利益人或相对人。但购票人是不特定的。理由之二，该行为是可以反复适用的。由于票价上浮在时间上有一个阶段，故在该阶段内是有可能发生反复适用的情况的。同时，针对不特定的人适用，本身也表现为是一种反复适用的情况。另一种意见认为该行为属于具体行政行为，应予受理并作出判决。理由之一，该行为不是针对不特定对象发布的，而是针对特定铁路企业作出，指导其客运定价行为。理由之二，该行为是持续实施的，而不是反复适用的。笔者同意后一种意见。主要理由为：
1）从行为形式上看，“通知”是明确针对6个铁路局发布的，这在数量上和对象上都是明确和特定的。
2）从行为所指向的对象性质上看，依照我国《铁路法》有关规定，我国现行的铁路体制为，被告是全国铁路行政管理机关，地方政府是地方铁路行政管理机关。各地方铁路局或铁路集团公司则是铁路运输经营企业，不应属于地方铁路行政管理机关。因此，铁路局或铁路集团公司并不是“通知”行为的行政行为执行人，更不是作出该行政行为的主体之一，而是该行政行为的相对人。
3）从行为的性质上看，“通知”实际上是被告作为铁路行政管理部门允许若干铁路企业分别在春节前后特定时间段上浮部分客运价格，以及指导如何上浮等具体规定。该行为从性质上看应认定为是一种行政执法行为，而不是具有普遍约束力的行政立法行为。
4）从行为效力上看，“通知”首先是对铁路企业的运输经营产生实际影响的行为。由于铁路客运价格关系国家整体利益和广大群众切身利益，故国家依法将其纳入国家定价包括国家指导价范畴，铁路企业不得自行制定和调整客运价格。因此，“通知”首先是对铁路企业的运输经营产生实际影响的行为，这正是具体行政行为的特征。不可否认该行为对广大不特定购票人的利益亦产生影响，但该影响实际是来自于铁路企业的经营行为，即基于铁路企业与买票人之间的民事关系。
5）“通知”是一个整体的决定，该决定涉及的行为虽然具有时间段，但该决定的执行是通过一次性行为完成的。在该时间段中，此涨价行为是持续有效的，这种持续性并不等于或意味着在落实该决定时表现为每天甚至每次的反复适用，各铁路企业在经营时也不等于是反复适用该通知。
6）具体行政行为也可能反复适用，如通行证等。所以分析抽象行为和具体行为必须将不特定性与反复适用性结合起来分析，即抽象行为应当同时具备上述两个特征。
综上所述，笔者认为“通知”应确认为具体行政行为，原告的起诉依法应予以受理。
（2）购票人对“通知”能否提起行政诉讼，是否具备原告资格。对此亦有两种意见。一种意见认为不可以，因为购票是一种民事行为，购与不购是其自愿选择的，不是行政行为强制的，故购票人不具有行政诉讼原告资格。一种意见认为根据最高人民法院司法解释第十二条关于“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，购票人与铁路企业之间虽然是民事法律关系，但因为“通知”属于政府指导价行为，该行为决定了铁路企业票价上浮，而票价上浮导致购票人多支付票价，即致使其有关权益受到影响。这种影响就构成了购票人与“通知”行为之间具有了法律上的利害关系。虽然这种影响是间接的，但这并不妨碍“法律上利害关系”这一事实的存在。因此，购票人也就因此而具备了行政诉讼的原告资格。笔者同意后一种意见。
2.本案的法律意义。
一审宣判后，很多新闻媒体都立即作出不同形式的报道和评论。一些报道是以“被告赢了”或“原告状告被告输了”这样一些十分醒目的标题刊出。但也有一些报刊在报道的同时评论这是一场富有教育意义和实际意义的诉讼。笔者认为这起诉讼的意义绝不仅在个案的输赢上。实际该案的受理与审理对促进行政机关全面依法行政，尤其对推动价格听证制度的完善和实施，对行政诉讼原告资格的界定，受案范围的扩大都是十分富有意义的。
（1）扩大了司法对政府行政行为的监督范围。政府定价、政府指导价行为发生在非市场经济领域或者非完全市场化的重要经济领域中，其与以往传统的具体行政行为有很大不同。首先，传统意义上的具体行政行为往往只设定该行为所直接指向的相对人的权力和义务，一般对他人尤其对众多他人不构成影响。而这类行为虽然也是针对某个部门或单位作出，但其不是针对该部门或单位的个别利益作出，而是针对该部门或单位所管辖的社会公用型事业或自然垄断经营的服务型事业作出。其次，传统意义上的具体行政行为所造成的影响往往只限于个别人或少数人，而这类行为所造成的影响面往往很大，其往往不仅影响一个或几个公民、法人或其他组织的权益，而且影响众多群体或个人的权益。再次，传统意义上的具体行政行为所影响的其他人往往是特定的，而受到这类行为影响的群体或个人则往往是不特定的。最后，传统意义上的具体行政行为对其他人的影响往往是比较直接和明确的，而这类行为对其他人权益的影响则往往是间接的限制或间接的剥夺。总之，逐渐将该类行政行为纳入司法审查范畴，无疑是大大扩大了对行政行为的司法监督范围。
（2）加强了司法对行政行为的监督力度。该案对“通知”行为合法性审查的一个十分重要的，也是公众与舆论界格外关注的方面是被告作出该行为时是否履行了合法程序，尤其是否依法履行了价格听证程序。尽管通过公开审理，法院最终依据《价格法》第二十三条，认定被告不具有主持此类价格听证的法定职责，以及认定在被告制定“通知”时，国家尚未建立和制定规范的价格听证制度，要求被告申请价格听证缺乏具体的法规和规章依据，而判定被告未违反正当程序。但《价格法》第二十三条关于制定关系群众切身利益的有关政府指导价、政府定价，应当由政府价格主管部门主持召开有消费者、经营者和有关方面参加的价格听证会，以论证其必要性、可行性的规定则通过此诉讼被人们所知道、所了解，并广泛深入人心，使这一于1997年就被法律确定的行政听证程序的执行第一次受到如此广泛的质疑。法院对此案的受理与审理也使行政机关和广大群众生动地认识到听证程序对于保证政府指导价、政府定价行为合法的重要作用，认识到程序法治是制约行政权力扩张的重要手段，从而促进行政机关转变重实体轻程序的观念，树立和强化正当程序的现代法治观念。也使人们提高和加强了对这类行为依法监督的意识和水平。无疑，这一切必将促进司法审查对行政行为监督力度的加强。
（3）推动价格听证制度的建立与完善。1997年颁布，1998年5月实施的《价格法》，其中第二十三条首次以法律的形式规定了价格听证会制度。其目的是为了对关系群众切身利益的有关政府指导价、政府定价行为在制定或调整的程序上更加规范，更为透明，以充分保护消费者权益。但哪些关系群众切身利益的政府指导价、政府定价应当举行听证，听证代表尤其消费者代表应当如何遴选等配套的价格听证目录、价格听证程序等均迟迟未能制定出来。实际中央一级的价格听证会从未召开过。该条法律的实施因从未有人提出质疑或提起监督而似乎被人遗忘，成为摆设。然而，本次起诉以及法院的受理和审理，无疑引起人们的广泛关注。通过新闻媒体对案件审理的跟踪，并由此引发的广泛探讨，无疑引起行政机关对这一程序应否执行、是否执行、如何执行的高度重视。2001年7月尚在一审诉讼过程中，国家计委即颁布了《政府价格决策听证暂行办法》。一审宣判后，国家计委已制定出价格听证目录，并于2002年1月12日由其依照上述听证程序，首次举行了铁路部分旅客列车实行政府指导价方案听证会，并在中央电视台作了现场直播。可以这样说，消费者的监督与司法审查的监督有效地推动了价格听证制度的建立与完善。这也正是本次诉讼所表现出的最现实的意义。
（4）赋予行政诉讼原告更宽泛的资格。行政诉讼建立初期，确定原告资格往往以具体行政行为是否直接针对其作出，以及具体行政行为是否与其法定的合法权益具有直接的利害关系为确定标准。但随着现代行政法的发展，司法监督行政行为范围的逐渐扩大，原告资格的概念也在不断变化。1999年11月最高人民法院颁布的司法解释，取消了原司法解释对原告资格的严格限定，确定了与具体行政行为有法律上的利害关系，认为其受到不利影响的，就可以依法提起行政诉讼。本案原告所诉的“通知”既不是针对其作出，又不是与其法定权益有直接利害关系，其只是在有关铁路企业依据“通知”的指导意见进行有关票价调整的期间购买了相关的车票而受到的不利影响。这种影响实际并不仅限于提起诉讼的原告，其影响更主要体现为对较大范围消费者的较为普遍的影响。同时这种影响虽不是通过强制手段加于消费者，但由于这类铁路客运票价与广大群众的切身利益关系密切，故影响的客观存在是不可避免和回避的。因此，赋予这类起诉人以原告资格，对保护广大消费者合法权益和监督政府指导价、政府定价行为的意义要远远大于对个案原告个人利益的保护。
（5）对消费者的合法权益予以更充分的法律保护。铁路客运票价是关系群众切身利益的自然垄断服务价格，由政府指导企业制定或直接由政府制定。以往这类票价如何制定，消费者不知或无权得知。随着我国法制建设的发展，对政府依法行政的要求越来越高。《价格法》首次通过立法形式将听证程序确定为有关价格制定和调整的法定程序，以此要求行政机关在制作与群众切身利益密切相关的行为时保证其公开和透明。但真正执行和切实落实这一法律制度还需要行政机关在执法观念上的彻底转变，以及具体执行的相关配套措施的出台。否则，对广大消费者来说法律将成为摆设。通过此次原告起诉，法院受理并审理和判决，推动了这项法律制度的实践，也加大了行政机关转变执法观念的危机感、紧迫感。本案原告的诉讼请求虽没有得到支持，但作为消费者的原告，对政府的价格行政行为可以说“不”的争讼权力，即诉权却得到法院的支持，这对消费者权益保护的意义是实际和深远的。有评论家认为，2001年的春运提价将可能是有关的铁路客运票价最后一次不经价格听证会的提价，法院的判决虽然依法成立，但《价格法》第二十三条规定的主持价格听证会的法定职责必定有人承担，也就是说总得有人成为这一诉讼中的适格被告，消费者胜诉将是依法推断的必然结果。的确，这一起诉的受理，对消费者合法权益的保护将更加实际、深入和充分。
（林民华）