（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：江苏省仪征市人民法院（2002）仪行初字第1号。
二审判决书：江苏省扬州市中级人民法院（2002）扬行终字第14号。

2.案由：拒绝履行法定职责附带行政赔偿案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：仪征市上佳电气销售有限公司。
法定代表人：宣某，董事长。
委托代理人：周宏高，江苏扬州中立信律师事务所律师。
被告（被上诉人）：仪征市公安局。
法定代表人：李某，局长。
委托代理人：张某，仪征市公安局法制办主任。
委托代理人：张某1，仪征市公安局法制办办事员。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省仪征市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：许晓东；审判员：张怀奇、于光明。
二审法院：江苏省扬州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：姜驷；审判员：宋德文；代理审判员：李春蓉。

6.审结时间
一审审结时间：2002年3月4日。
二审审结时间：2002年6月13日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：原告向仪征市公安局申请对纪某等人聚众扰乱社会秩序、破坏企业生产的行为立案侦查，追究其刑事责任。被告仪征市公安局于2001年9月2日作出“不予立案通知书”，认为纪某等人不构成犯罪。

2.原告诉称：2001年7月29日纪某以与上佳电气销售有限公司（以下简称上佳公司）的股东尚某有个人债务为由，寻衅滋事，使公司无法营业，被告虽出警却敷衍了事，致使公司大门被锁；2001年8月8日纪某等人威胁公证人员、殴打公司员工，引起上百人围观，被告出警以经济纠纷为由不追究其责任；2001年8月29日和30日凌晨公司失窃，发现系纪某所为，被告出警仍以经济纠纷为由没有追究。原告的企业生产秩序遭受侵害后，多次申请被告履行保护的法定职责。但被告拒不履行法定职责并导致原告财产损失48.5万元。原告请求判令被告依法履行保护企业生产、经营秩序不受侵犯的法定职责，并赔偿经济损失人民币12.5万元。

3.被告辩称：（1）原告所举事实失真。原告诉称：“2001年7月29日纪某到上佳公司寻衅滋事，被告的工作人员虽出警，却敷衍了事，致使公司大门被锁”，经查此日无此报警亦未出警。（2）公安机关依法履行了职责，及时接警处警。从2001年4月至9月，有关上佳公司的报警计16次，其中涉及纪某的11次。每次报警，110指挥中心均及时指令城北派出所立即出警，对当事人的不当行为予以制止，对双方的冲突争执予以劝阻，并多次建议当事人通过协商或诉讼解决。（3）公安机关对上佳公司一案作出了正确的法律结论。分别于2001年9月2日和2001年11月30日向上佳公司及其法定代表人送达了“不予立案通知书”，并告知对不立案决定不服的解决程序。请求驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
仪征市人民法院经公开审理查明：2001年4月初，上佳公司股东纪某与公司实际负责人尚某因股份转让事宜发生纠纷，7月31日纪某将公司和仓库门锁起来，后发展到双方锁门。8月10日、11日上佳公司向仪征市城北派出所报告请求对纪某等人寻衅滋事立案侦查、通知纪某在8月12日上午8时30分把门打开，维持正常经营。8月28日上午上佳公司外协工石少星等二人经过公司管理人员同意拖走10台空调折抵工钱。8月29日和30日凌晨纪某将上佳公司部分电器转移他处。30日下午外协工吴某、唐某等十余人经过公司管理人员同意拖走10台空调折抵工钱。9月22日、11月30日上佳公司向仪征市公安局控告纪某触犯《刑法》第二百九十一条第一款规定，构成聚众扰乱社会秩序罪，请求立案侦查，追究其刑事责任。仪征市公安局及时接警处警16次，劝解双方矛盾，建议当事人通过协商或诉讼解决。经过调查，认为纪某的行为不构成犯罪，分别于2001年9月2日和11月30日作出“不予立案通知书”，送达并告知对不立案决定不服的解决程序。
上述事实有下列证据证明：
1.2001年8月10日上佳公司向仪征市城北派出所的报告，内容为请求对纪某等人立案侦查。
2.2001年8月11日上佳公司向仪征市城北派出所的申请。
3.2001年9月22日上佳公司向仪征市公安局寄出的控告书。
4.2001年11月10日函告仪征市公安局要求答复。
5.公证书2份及照片12张，说明锁门和所受损失情况。
6.仪公刑字（2001）02号“不予立案通知书”一份。
7.仪公刑字（2001）08号“不予立案通知书”一份。载明：提出控告的纪某等人聚众扰乱社会秩序案不构成犯罪，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十六条之规定，决定不予立案。
8.2001年4月11日至9月5日被告16次接处警登记表。
9.2001年3月8日江苏省扬州东宇律师事务所函一份，告知上佳公司股东，本所接受纪某的委托，转让其在上佳公司的股份，你在同等条件下享有优先购买权。
10.2001年4月17日上佳公司向城北派出所报告：纪某股东向我公司以外的人转让股份，未告知其他股东以及未经股东会议决议，根据《公司法》，该转让行为是无效的。
11.证人纪某述称：我于2000年10月29日与尚某达成协议，成为上佳公司股东，持有15万元股份，占43%，公司注册资金35万元，并担任总经理至今。2000年12月10日尚某又发包让我承包经营上佳公司。2001年4月4日我将股份转让他人，到公司找负责人尚某谈股份的事和了解经营状况，直到7月31日都找不到他。8月3日我们双方将公司大门锁起来，8月28日和29日晚上我将公司电器拖走保管起来，我拖走之前电器已经被拖走了不少，我害怕我的利益受到损失。
12.尚某、尚某1、郭某、纪某、姚某、谢某、唐某、吴某询问笔录。证明纪某与尚某离婚后因股份产生矛盾，纪某于7月31日将门锁住，后双方互锁；8月28日早上公司外协工石少星等二人经过公司管理人员同意拖走10台空调折抵工钱，8月29日和30日凌晨纪某拖走一部分空调，8月30日下午外协工吴某、唐某等十余人经过公司管理人员同意拖走10台空调折抵工钱。
13.现场笔录两份和照片12张。载明：纪某转移电器清单及上佳公司大门、仓库外观情况。

（四）一审判案理由
仪征市人民法院根据上述事实和证据认为：原告上佳公司认为申请报告仪征市公安局对纪某立案侦查，被告既不立案又不告知不立案的理由或处理结果，属拒不履行保护财产权法定职责并要求行政赔偿，无事实根据，不予支持。被告已履行了自己的法定职责，及时接处警、作出并送达“不予立案通知书”，不服该决定可根据《中华人民共和国刑事诉讼法》的有关规定申请复议或向人民检察院提出。原告要求被告能否通知纪某于次日上午把门打开，维持正常经营的申请，属于民事范畴，非被告法定职责，本案的实质是上佳公司股东纪某与尚某因股份转让引起的纠纷，原告起诉被告不作为理由不能成立。

（五）一审定案结论
江苏省仪征市人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回原告仪征市上佳电气销售有限公司的诉讼请求。
案件受理费100元，其他诉讼费用400元，合计500元，由原告负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
上诉人（一审原告）诉称：纪某等人侵害公司财产权益，干扰公司的正常经营秩序，由于被上诉人对纪某等人的违法行为没有及时查处，导致事态扩大，造成严重的经济损失。被上诉人行政不作为，履行法定职责不当，应承担相应责任。原判事实不清，适用法律不当。请求二审依法改判。
被上诉人（原审被告）辩称：纪某与上佳公司实际负责人尚某之间存在经济纠纷，被上诉人在处理上佳公司报警过程中，判断事实清楚，认定性质准确，处置措施适当，解决方法合法。原判事实清楚，证据确实充分，判决结果正确。请求维持原判。

2.二审事实和证据
扬州市中级人民法院经公开审理查明：2001年4月，仪征市上佳电气销售有限公司股东纪某与股东尚某因股份转让事宜产生纠纷。纪某多次到上佳公司找尚某要求解决股份转让事宜未果，拖走公司部分电器。2001年4月11日至9月5日期间，上佳公司16次向被上诉人仪征市公安局110报警，称上佳公司发生纠纷，110均及时出警，平息事态，并告知纠纷当事人协商处理或通过法律途径解决纠纷。上佳公司认为纪某等人有寻衅滋事、殴打员工、盗抢公司财物、干扰公司正常经营秩序等行为，分别于2001年8月10日和9月22日向仪征市公安局提出控告，请求追究纪某等人的刑事责任，仪征市公安局认为纪某等人的行为不构成犯罪，决定不予立案。上佳公司认为，由于仪征市公安局没有依法追究纪某等人的违法行为，导致公司财产严重损失，遂于2002年1月18日向仪征市人民法院提起行政诉讼，请求判令仪征市公安局依法履行保护企业生产、经营秩序不受侵犯的法定职责，并承担因不履行法定职责给上诉人造成的经济损失12.5万元。

3.二审判案理由
扬州市中级人民法院根据上述事实和证据认为：公安机关具有维护社会秩序的法定职责，上诉人在公司发生纠纷的情况下，向被上诉人110报警，被上诉人均及时出警，平息纠纷，并告知纠纷当事人解决纠纷的途径，维护了企业正常的经营秩序，履行了法定职责。虽然上诉人曾经请求被上诉人追究纪某等人的违法责任，但并未在本次诉讼中提出该请求，而是仅要求被上诉人履行保护企业经营秩序的法定职责，因此，上诉人认为由于被上诉人没有追究纪某等人的违法责任，导致公司财产损失，不属于本案审理范围。上诉人请求赔偿的经济损失与被上诉人履行维护企业经营秩序法定职责的行为之间没有因果关系，被上诉人履行职责并未给上诉人造成经济损失。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求赔偿无事实依据。原审判决驳回其诉讼请求并无不当。

4.二审定案结论
江苏省扬州市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费500元，由上诉人仪征市上佳电气销售有限公司承担（己交）。

（七）解说
本案是一起诉公安机关不履行法定职责的案件。公安机关在接到报警后，虽及时出警，平息了事态，但没有对违法行为进行查处，追究违法行为人的法律责任。原告认为，正是因为公安机关没有追究违法行为人的责任，才导致公司财产严重损失，遂向法院提起诉讼。这就向行政执法机关和审判机关提出了一个问题，公安机关的行政行为达到何种程度，才算是完全履行了职责，即公安机关在制止违法行为后，是否要对违法行为人进行惩治，才是完全履行了法定职责。
一种意见认为，公安机关在接到报警后，及明出警，平息了事态，制止了纠纷，就是履行了法定职责。公安机关可以对违法行为人进行查处，也可以不予处理，受害人如果要求追究违法行为人的法律责任，必须向公安机关明确提出请求，在公安机关不予处理的情况下，受害人方可向人民法院提起行政诉讼，告公安机关不作为。如果受害人没有向公安机关提出该项请求，则不可以径行向法院起诉。也就是说，告不作为的案件，必须以申请为前提，否则，起诉就没有事实依据。本案原告在公司发生纠纷，不能正常经营时，向被告110报警的行为，就是一种申请，其申请的内容是制止正在发生的违法行为，并未申请追究违法行为人的法律责任，因此，被告出警后平息了事态，制止了纠纷，使公司正常的经营秩序得到维护，已经履行了法定职责。在原告没有申请追究违法行为人责任的情况下，被告不追究违法行为人的责任，不能视为其不履行法定职责。
我们认为，行政法中的法定职责，是法律、法规明确规定，行政机关在行政管理活动中负有处理某类事务的责任。这一责任对行政机关来说，具有双重性，既是权力，又是义务。行政机关的法定职责分为两类，一类是依申请的法定职责，即行政机关必须有行政相对人的申请才能实施的具体行政行为。在这类具体行政行为中，行政相对人的申请是行政机关作出具体行政行为的前提，没有行政相对人的申请，行政机关不得主动作出，如行政许可行为。另一类是依职权的法定职责，即在作出具体行政行为中，行政机关依据法律、法规规定的职权，不需要行政相对人的申请，即可作出具体行政行为。在这类具体行政行为中，法律、法规规定行政机关有管理某一方面事务的行政管理职权，只要出现这方面的管理事实时，在没有人申请的情况下，行政机关也有责任作出一定的行政行为。若行政机关不作出一定的行为，即构成不履行法定职责。根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》和《人民警察法》的规定，公安机关具有保护公民人身权、财产权不受侵犯和制止、惩治违法犯罪活动的法定职责。本案原告在公司发生纠纷后，向被告110报警，被告及时出警，平息事态，维护了原告的经营秩序，制止了不法行为，这仅仅履行了部分职责，尚未完全履行职责。被告负有惩治违法行为的法定职责，在原告没有向被告申请追究违法行为人法律责任的情况下，被告也应依职权对违法行为进行查处，对违法行为人进行惩治，才算是完全履行了法定职责。
本案原告虽然曾经请求被告追究纪某等人的违法责任，但在本次诉讼中并未提出该项请求，本案原告起诉，仅要求被告履行保护企业经营秩序的法定职责，而仪征市公安局已经履行了该法定职责，根据不告不理的原则，法院仅对原告的诉求作出判决，对原告未提起的诉求，不予裁判是正确的。
（宋德文）