（一）首部

1.判决书字号：福建省宁德市人民法院（1997）宁行初字第007号。

2.案由：不服征收商业广告占用费案。

3.诉讼双方
原告：宁德市五洲广告公司。
法定代表人：王某，经理。
委托代理人：周某，宁德市体委干部。
委托代理人：余根宁，宁川律师事务所律师。
被告：宁德市城建监察大队。
法定代表人：颜某，大队长。
委托代理人：张某，该大队工作人员。
委托代理人：黄宇健，宁德宁川律师事务所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：福建省宁德市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：许可宁；审判员：叶丽丹、石西细。

6.审结时间：1997年10月15日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：1998年8月1日，原告在宁德饭店屋面上设制“雪津啤酒”的商业广告。该广告审批使用期限为：1996年8月1日至1999年8月1日止。该广告版面规格18m×6m，版面面积108m2。被告根据闽价（1994）房字199号文和福建省行政事业性收费许可证037号规定，于1997年3月21日向原告征收“雪津啤酒”商业广告占用费计69 984元（108m2×0.6元/日×3年＝69 984元），并限定原告于1997年4月4日之前一次性缴纳，逾期追缴滞纳金并按有关法律法规规定予以处理。原告不服，向宁德市人民法院提起行政诉讼。

2.原告诉称：被告作出的通知是具体行政行为，而且是超越职权和滥用职权行为。其理由有：（1）宁德饭店屋面不属于城市道路范围，所有权属于宁德饭店的所有者——宁德市饮食服务公司，广告场地占用费应向宁德市饮食服务公司缴纳，并已付了2万元。（2）即使宁德饭店屋面广告牌位置属于城市道路范围，因公路主管部门未将路产路权协商移交城市建设主管部门，则管理权仍属于公路主管部门。（3）即使该道路属于城市建设主管部门管理范围，被告也无管理权。《城市道路管理条例》第六条规定，城市道路管理权属于城市建设行政主管部门，宁德市建设委员会也以宁建办（1996）77号文明确规定，“从1996年10月1日起，因特殊情况需要占用、挖掘城市道路的，审批、收费权收归市建委统一审批和收取占道费和挖掘修复费”。（4）被告的收费许可证未经1996、1997年度年检，说明被告已无法定收费资格。（5）要求原告缴纳的广告占用费超过最高限额。国家计委、国家工商局《关于做好〈广告服务收费管理暂行办法〉实施工作有关事项的通知》第七条规定：“各地制定的广告场地占用费标准，原则上不得超过广告费的30%，如有特殊情况需要突破30%的，要由省级物价部门会同工商行政管理部门报国家计委、国家工商行政管理局批准。”原告“雪津啤酒”的广告费为21万元，而被告要求原告缴纳广告占用费高达69 984元，显然超过最高限额。（6）被告以全省最高收费限额收取道路占用费，显然不顾宁德市的实际，而且与宁德市政府《关于在蕉城八一五路统一设置灯光广告的通知》中要求有关部门“为广告的制作开绿灯”实行收费减免优惠政策相抵触。在原告今年3月起诉被告在锦福城违法拆除四幅布条广告一案开庭前几天，被告又作出该违法具体行政行为，是一种滥用职权行为。要求法院依法予以撤销。

3.被告辩称：催缴商业广告占用费通知书不具有行政行为的性质，请求法院驳回原告起诉。理由是：（1）被告依据《福建省城市建设监察条例》授权，除对未经有关行政主管部门批准，在城市规划区内挖取沙、石、土等五大项行使行政处罚权外，不能行使其他行政职权，即收取商业广告占用费不是其行使行政职权范围内。（2）根据宁德市物委颁发的行政事业性收费许可证，被告是收费单位，且该项城市道路占用费收取属事业性收费，不是行使行政职权。（3）根据有关规定，宁德市物委颁发给被告收费许可证有其合法根据。（4）被告向原告收费不属于乱收费，所发出的通知不属于行政执法范畴。

（三）事实和证据
宁德市人民法院经审理查明：1996年8月1日原告申请审批在宁德饭店屋面上（104国道边）设置“雪津啤酒”的商业广告牌，期限是1996年8月1日至1999年8月1日。1996年12月4日宁德市建委通知被告停止办理占用、挖掘城市道路的审批和收费工作，并于1997年1月10日审批同意原告设立该广告。1997年3月21日被告直接作出宁监催（1997）1号催缴商业广告占用费通知书。根据闽价（1994）房字199号文和福建省行政事业性收费许可证037号规定，向原告征收“雪津啤酒”商业广告占用费69 984元，并限定原告于1997年4月4日前一次性缴纳，逾期追缴滞纳金并按有关法律法规规定予以处理。原告不服，提起行政诉讼，要求依法撤销被告作出的宁监催（1997）1号催缴商业广告占用费通知书。
以上事实有下列证据佐证：
1.原告的户外大型广告设置选址审批表。
2.广告牌照片。
3.被告的行政事业性收费许可证。
4.宁德市建委宁建办（1996）77号《关于明确对占用、挖掘城市道路的审批和收费问题的通知》。
5.被告的宁监催（1997）1号催缴商业广告占用费通知书。

（四）判案理由
宁德市人民法院审理认为：被告是行政执法机关，其依据有关规定作出的催缴商业广告占用费通知书，是涉及原告履行义务的单方行为，是一种具体行政行为。根据福建省建委闽建城（1994）060号《关于城市道路占用收费管理有关问题的通知》规定，县级以上地方人民政府城市建设行政主管部门是城市道路路政的主管机关，负责城市道路占用收费管理工作，宁德市建委宁建办（1996）77号文已明确通知被告，停止办理占用、挖掘城市道路的审批和收费工作。所以，被告作出催缴商业广告占用费的通知，既无法律依据，也无依法委托授权，属越权行为。并且原告在宁德饭店屋面上设置广告牌不属于占用城市道路范围。

（五）定案结论
宁德市人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第四目规定，作出如下判决：
撤销宁德市城建监察大队于1997年3月21日作出的宁监催（1997）1号催缴商业广告占用费通知书。
诉讼费用2 600元，由被告负担。

（六）解说
本案事实简单，而双方争议较大，主要涉及以下几个问题：
1.被告是否适格问题。宁德市城建监察大队是事业单位，不是行政机关，能否作为行政诉讼的被告，则有不同观点。根据《福建省城市建设监察条例》（1994年7月15日福建省人大常委会通过，1994年9月1日起施行）第二条、第十条、第二十二条的规定，城建监察大队是地方性法规授权的执法主体，是行政执法机关。依据《行政诉讼法》第二十五条规定，宁德市城建监察大队是本案的适格被告。但根据《福建省城市建设监察条例》第十条规定，城建监察大队在行使职权时又具有特殊性：（1）它是受同级城建专业行政主管部门的直接监督，而不是上级业务部门或建设行政主管部门。（2）监督的方式具有特殊性。它所作出的行政处罚决定必须在24小时内报相关的同级城建专业行政主管部门备案。城建专业行政主管部门对处罚不当的决定，在接到报备案之日起3日内有权予以变更或撤销。（3）它能够处罚的对象有明确规定。《福建省城市建设监察条例》第十条规定的五大项内容，是其处罚的权限范围，超出则无权处罚。（4）它有权依照城建管理法规而作出行政处罚决定。也就是它的处罚权规定不是完整的，做何种处罚、处罚幅度等没有进行规定，还必须依据城建管理法规规定进行。（5）它所处罚行为的规定又具有不完整性，容易引起交叉或重复处罚的现象，城建监察大队可以处罚的行为，有的在城建管理法规中也同样做了处罚规定。
2.可诉性问题。被告作出的催缴商业广告占用费通知，原告不服能否提起行政诉讼，一直是原、被告双方争议的焦点，宁德市人民法院作出肯定的认定是有理由的。（1）被告的行为具备了具体行政行为的特征，是一种具体行政行为。首先，分析被告的主体性质，它虽然不是国家行政机关，但根据《福建省城市建设监察条例》的规定，其属于地方性法规授权的组织，是行政执法机关。其次，被告作出的通知所涉及的对象及具体事项，都是特定的。被告的通知主要对象明确是指原告单位，而且是收取商业广告占用费69 984元。第三，从被告行为的性质来看，是单方面作出的。被告作出通知，并不需要征求原告同意，不存在双方地位平等的民事法律关系，而且被告作出通知是依据有关规定作出的，对原告并不承担民事义务，这与其他提供服务性的收费有严格区别。第四，被告的通知涉及到原告履行义务的问题。通知内容明确限制原告缴纳费用，原告不缴纳还要承担滞纳金及接受处理的义务。（2）被告作出通知，便引起行政法律关系的产生，对原告能够产生一定的法律后果，具有确定力、约束力、执行力等效力。原告不履行义务，被告可以依据有关规定申请法院强制执行。（3）原告不服被告所作出的通知而提起行政诉讼，符合《行政诉讼法》第十一条第一款第（八）项的规定，是法院的受案范围。
3.管辖权限问题。（1）关于原告设立的广告牌位置由谁管理。因为它既是在宁德城区范围内，又是在104国道边。明确由谁管理主要涉及被告是否越权的问题。根据《中华人民共和国公路条例》第三十一条规定，在公路两侧修建永性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：国道不少于20米。原告在宁德饭店屋面上设置广告牌是在国道边20米范围内。交通部（1991）交通工字767号《关于路政管理若干问题的复函》对关于公路穿城镇问题作了解释：凡是由公路部门建设、养护、管理的穿过县（市）和县（市以下）城镇的公路路段，无论是否属于城镇规划范围，其两侧建筑红线必须按《公路管理条例》规定控制，凡是经协商改由城建部门负责管理和养护，其两侧建筑限界，由城建部门按有关规定负责管理。被告在案件审理过程中并没有提供经协商改由城建部门负责管理和养护的依据。原告在宁德饭店屋面上设置广告牌的位置还是由公路主管部门管理。（2）关于原告设立广告牌是否占用城市道路。根据《城市道路管理条例》第二条规定：城市道路是指城市供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施。如果原告广告牌位置属于占用城市道路，那么宁德饭店也是在城市道路上建起来的，显然不合实际。原告设立的广告牌不是在城市道路上，可以视为城市道路两侧建筑物的附属设施。（3）关于原告设立广告牌的行为性质及由谁管辖。原告设立的广告牌无疑是《广告法》调整的范围，应由工商行政管理部门管理、审批等。同时，从广告牌规格来看可以属于大型户外广告，根据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条规定，原告在设立时还必须经过城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，实际上原告已于1997年1月经宁德市建委审批同意。
4.合法性问题。被告向原告收取城市道路占用费是否合法的问题，也是本案关键问题。（1）原告设立广告牌并没有占用城市道路，被告向其收取城市道路占用费是没有事实依据的。（2）被告不是城市道路占用费的收费主体。《城市道路管理条例》第六条规定，县（市）建委主管本行政区域内的城市道路管理工作。福建省建委根据福建省物委、财政厅《关于核定城市道路占用收费标准的通知》而作出了闽建城（1994）060号《关于城市道路占用收费管理有关问题的通知》，规定：县级以上（含县级）地方人民政府城市建设行政主管部门（简称城建部门）是城市道路路政的主管机关，负责城市道路占用收费管理工作。各级城建部门可以授权下属事业单位具体负责城市道路占用收费工作。说明宁德市建委是城市道路占用费的收费主体。尽管福建省建委规定，可以授权下属事业单位具体负责收费工作，但这种授权不是法律法规授权，而是一种委托授权，受委托单位还应以委托单位的名义进行收费，被告若有宁德市建委的授权进行收费，应以市建委的名义进行而不应以自己名义进行。特别是1996年12月宁德市建委已通知收回收费权后，被告还进行收费，完全是没有依据的。而且该费用是专项用于城市道路设施的养护维修和管理，擅自改变收费主体不便于财政、审计等部门的监督、检查。（3）宁德市物委颁发给被告收费许可证是欠妥的。收费主体依规定必须办理行政事业性收费许可证，两者必须同时具备，缺一不可，宁德市物委把被告作为收费主体颁发收费许可证是没有依据的。其收费标准是以全省最高限额进行审批，也存在欠妥之处。宁德市建委已发出收回收费权通知后，宁德市物委应及时采取措施，收回收费许可证和进行年审。总之，被告向原告收取城市道路占用费没有事实和法律依据，宁德市人民法院判决予以撤销是正确的。
（许可宁）