(一)首部
1.判决书字号:上海市闵行区人民法院(1997)闵行初字第7号。
3.诉讼双方
原告:上海新亚集团出租汽车公司。
法定代表人:乔某,总经理。
委托代理人:李松为,上海国鑫律师事务所律师。
委托代理人:孙某,该公司工作人员。
被告:上海市闵行区国有资产管理办公室。
法定代表人:厉某,主任。
委托代理人:赵某,该办公室工作人员。
委托代理人:金某,该办公室工作人员。
被告:上海市闵行区集体资产管理办公室。
法定代表人:厉某,主任。
委托代理人:赵某,该办公室工作人员。
委托代理人:金某,该办公室工作人员。
5.审判机关和审判组织
审判机关:上海市闵行区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:顾洪昌;代理审判员:金梅玲、蔡云。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为:1997年1月16日,二被告联合作出闵国资企(1997)2号关于责令闵行青年经济技术发展总公司立即停止违法处置闵青出租汽车服务公司资产行为的通知,认定闵行青年经济技术发展总公司(简称闵青总公司)与原告签订的闵青出租汽车服务公司的产权转让协议无效,责成闵青总公司必须立即停止违法处置闵青出租汽车服务公司资产的行为,并处理好善后事宜。
2.原告诉称:闵青出租汽车服务公司系闵青总公司全额投资开办的集体所有制企业。1996年12月16日原告与闵青总公司达成了有偿转让闵青出租汽车服务公司的协议,之后因被告作出了闵国资企(1997)2号通知,致上述产权转让协议不可能再履行。原告认为,被告无权确认原告与闵青总公司签订的产权转让协议无效,被告超越自己的职责范围,擅自行使了国家审判机关和仲裁机构的职权,属行政越权行为。
3.被告辩称:维护区辖国有、集体资产的安全和不受侵犯是被告的法定职责。闵青总公司违法处置资产的行为是客观存在的事实,被告作出的具体行政行为于法有据,被告对闵青总公司不合法的产权转让行为有权予以制止,被告制止私下产权转让是为了防止国有资产流失。闵国资企(1997)2号通知中关于“无效协议”的文字表述虽有所不当,但其“制止”的具体行政行为仍应维持。
(三)事实和证据
上海市闵行区人民法院经公开审理查明:二被告于1997年1月16日作出闵国资企(1997)2号关于责令闵行青年经济技术发展总公司立即停止违法处置闵青出租汽车服务公司资产行为的通知,认定:1996年12月,闵青总公司未向企业主管部门请示,又未向区资产管理部门报告,更未按照国家规定的产权交易前应先进行产权界定、资产评估确认和公开交易等程序进行规范的产权有偿转让,即将闵青出租汽车服务公司的所有权和经营权作价820万元,一次性整体转让给新亚集团出租汽车公司。根据国家有关法规政策规定,明确闵青总公司与新亚集团出租汽车公司签订的产权转让协议为无效协议,责成闵青总公司必须立即停止违法处置闵青出租汽车服务公司资产的行为,并处理好善后事宜。
经庭审查明,二被告认定的事实属实。
此案受理后,被告对闵青总公司、闵青出租汽车服务公司的产权作了界定,结论为国有资产。
上述事实有下列证据证明:
1.新亚集团出租汽车公司接受闵青出租汽车服务公司有偿转让协议。
2.闵国资企(1997)2号通知。
3.关于闵行青年经济技术发展总公司、闵青出租汽车服务公司产权界定的批复等。
(四)判案理由
上海市闵行区人民法院认为:国家国有资产管理局《国有资产评估管理办法施行细则》第十条规定:对于应当进行资产评估的情形没有进行评估,或者没有按照《办法》及本细则的规定立项、确认,该经济行为无效。闵青总公司在产权转让时未依法进行评估,被告应责令其改正。但是,被告不具有确认经济合同是否有效的权力,其作出的闵国资企(1997)2号通知中认定闵青总公司与原告签订的产权转让协议无效,确属超越其职权范围;同时,该通知中没有适用应当适用的法律法规等,亦属不当。
(五)定案结论
上海市闵行区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第四目之规定,判决如下:
1.撤销被告上海市闵行区国有资产管理办公室、上海市闵行区集体资产管理办公室1997年1月16日作出的闵国资企(1997)2号通知。
2.被告上海市闵行区国有资产管理办公室应在本判决书生效之日起两个月内,对闵青总公司重新作出具体行政行为。
本案受理费人民币100元,由被告上海市闵行区国有资产管理办公室、上海市闵行区集体资产管理办公室负担。
(六)解说
被告作为政府主管国有、集体资产的职能部门,对区辖国有企业、集体企业资产产权的转让交易等情况负有法定监管职责,但根据国务院《国有资产评估管理办法》、《国有企业财产监督管理条例》和国务院办公厅《关于加强国有企业产权转让交易管理的通知》以及国家国有资产管理局《集体企业国有资产产权界定暂行办法》等行政法规规章的规定,在企业的产权性质尚未明确的情况下,被告履行职责时,应先对企业的资产依法进行评估界定,只有在企业产权性质确定后,才能根据不同情况依法作出处理决定,否则可能会侵犯其国有资产所有人的合法权益。但本案被告却在未对闵青总公司及其子公司闵青出租汽车服务公司的开发资金来源、企业产权性质等重要问题进行调查确认的情况下,即匆忙下文制止独立企业之间的产权转让交易行为,显属认定事实不清,且又违反操作程序。
《中华人民共和国经济合同法》规定,只有人民法院或国家仲裁机构才有权认定经济合同无效。而被告作为行政机关在作出制止违法处置闵青出租汽车服务公司资产行为时,明文宣布两个独立企业之间签订的有关企业产权有偿转让协议无效,显属越权行为。
被告在作出上述具有约束力的通知中没有引用任何公布的法律和行政法规的有关规定,甚至连地方性法规和规章也未引用,故其作出的具体行政行为缺乏必要的法律依据。
综上,人民法院依照《行政诉讼法》第五十四条第(二)项之规定,判决撤销被告作出的具体行政行为是正确的。
在诉讼过程中,被告抓紧对闵青总公司及其子公司闵青出租汽车服务公司的资产进行了评估界定,明确了该企业的资产为国有资产。这一新的具体行政行为虽不影响法院对其原具体行政行为的判决,但法院既然在审理过程中已发现该公司的资产为国有资产,而该公司在与其他企业进行产权交易前确未按有关规定向政府主管职能部门申请资产评估、产权界定,也未按公开交易等规范程序操作,国有资产确有流失的可能,作为政府主管职能部门理应积极采取必要措施防止国有资产的流失。而根据《行政诉讼法》第一条的规定,法院有义务维护和监督行政机关依法行使职权,因此法院在判决撤销被告的原具体行政行为时,还应根据《行政诉讼法》第五十四条第(二)项之规定,同时判令被告限期尽快地重新依法作出新的具体行政行为,以督促被告积极履行防止国有资产流失的法定职责。
(孙国祥 蔡云)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.1998年经济审判暨行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第605 - 607 页