（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：新疆维吾尔自治区哈密地区中级人民法院（2000）哈行初字第01号。
二审判决书：新疆维吾尔自治区高级人民法院（2001）新行终字第2号。

2.案由：不服变更草场使用权决定案。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：司某，男，哈萨克族，1945年7月出生，新疆维吾尔自治区巴里坤哈萨克自治县下涝坝乡一村牧民。
委托代理人（一、二审）：牙合甫·依米提，哈密众托律师事务所律师。
被告（被上诉人）：新疆维吾尔自治区巴里坤哈萨克自治县人民政府（下称县人民政府）。
法定代表人：努某，县长。
委托代理人（一、二审）：艾某，该县草原监理局局长。
第三人（上诉人）：马某，女，哈萨克族，61岁，巴里坤哈萨克自治县下涝坝一村牧民。
委托代理人（一审）：木某，马某之子。
委托代理人（一审）：卡某，哈密经济开发区干部。
委托代理人（二审）：吐尔逊塔依·玉赛音，新疆天山法律事务所法律工作者。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：新疆维吾尔自治区哈密地区中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：哈德尔·吾守尔；审判员：沙代提·尼牙孜；代理审判员：阿力甫·买买提。
二审法院：新疆维吾尔自治区高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：阿不来提·买买提；审判员：宋裕清；代理审判员：刘琼。

6.审结时间
一审审结时间：2000年11月30日。
二审审结时间：2001年9月18日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：原告司某不服巴里坤哈萨克自治县作出的（2000）巴林字第43号关于重新认定司某与第三人马某冬草场使用权的决定，向新疆维吾尔自治区巴里坤哈萨克族自治县人民法院提起行政诉讼。

2.原告诉称：从1984年起，我就在原先的草场放牧。十多年来，我在该草场投入了大量的人力、物力和财力建造了房屋和羊圈，1997年，县政府决定将草场让各牧民有偿承包使用，将我原先放牧使用的草场调换给了第三人马某承包使用，而让我搬到第三人原先放牧使用的草场。我当时有意见，不同意调换牧场。因为乡政府、县政府均说保证我搬到新草场后，对该牧场的承包使用30年至50年不变，我才同意从原先放牧的草场搬到第三人原先放牧使用的牧场来定居，与县政府签订了新草场有偿承包使用合同，并领取该草场使用证。我在该草场又投资了7500元盖起房屋。可是刚定居下来，现在县政府批准县畜牧局的报告，又决定将我与第三人有偿承包使用的新草场再调换过来，恢复原先两家使用草场的状态，侵犯了我对草场承包使用权。故请求人民法院撤销该决定，保护我的合法权益。

3.被告辩称：1996年，县政府决定将牧民司某与牧民马某两家使用的草场进行调换后，马某一直不满，不断向上告状。在这种情况下，县畜牧局为了解决纠纷，给县政府呈递了“关于重新认定司某与马某草场使用权的报告”，拟定将他们使用的草场恢复原状，即各自搬回原先使用的草场。县政府批准这个报告，有利于解决二牧民之间草场使用纠纷。对他们搬回原先的草场所造成的损失，也给予了一定补偿。因此，县政府批准该报告行为是正确的，请求人民法院予以维持。

4.第三人述称：1997年县政府将我家原先放牧使用的草场调换给原告司某，使我的利益受到损害，所以我一直申诉，要求将我原先放牧使用的草场调换过来，继续由我承包使用。被告县政府作出了这样的决定，是正确的，法院应该予以维持。

（三）一审事实和证据
哈密地区中级人民法院经审理查明：原告司某与第三人马某原先各自均有下涝坝乡政府（下称乡政府）指定的放牧使用的冬草场。1996年乡政府在开展签订草场有偿承包使用合同工作时，根据县政府有关文件规定的精神并考虑原告与第三人的家庭人口、劳力等实际情况，决定将原告与第三人原先放牧使用的草场进行调换，明确“托拉依”冬草场由原告有偿承包使用，“空盖”冬草场由第三人有偿承包使用。随后，原告与县政府签订了“托拉依”冬草场有偿承包使用合同，承包期为30年至50年。合同生效后，县政府给原告发放了该冬草场使用证；原告按合同约定给县政府交付了承包费。原告在新承包使用的冬草场建造了住房，并建造了羊圈，为此投资了数千元。
第三人马某对乡政府决定将其原先放牧使用的冬草场调换给原告司某承包使用，而让其承包使用原告司某原先放牧使用的“托拉依”冬草场有意见。为此县政府给予其补助了1100元搬迁费，并满足了第三人提出的其他要求，但第三人仍不满意，多次上访有关部门。为了解决此问题，该县畜牧局于2000年7月向被告县政府呈送了“关于重新认定司某与马某冬草场使用权的报告”。该报告拟定：（1）恢复马某与司某原先使用的草场，各自均搬回原先的草场定居；（2）县政府1997年与二牧民分别签订的冬草场有偿承包使用合同及县政府给他们发放的冬草场使用证均无效，由县政府与二牧民重新签订合同和给他们发放冬草场使用证；（3）二牧民因搬回原先草场定居所遇到的问题和造成的损失由县政府解决和给予补偿。同年7月17日，被告县政府作出（2000）巴林字第43号批复，批准了该报告。司某对该报告中所决定的事项不服，起诉至哈密地区中级人民法院。
上述事实有下列证据证明：
1.司某与县政府签订的草场有偿承包合同和县政府发放的“草场使用证”。
2.司某提供的交付草场承包费的收据及其在承包草场建住房、羊圈所花费用的单据。
3.县畜牧局给县政府呈递的“关于重新认定司某与马某冬草场使用权的报告”及县政府就此报告所作出的批复。

（四）一审判案理由
哈密地区中级人民法院经审理认为：原告司某于1997年与县政府签订了草场有偿承包使用合同，并领取了草场有偿使用证书，应认为该合同有效，受法律保护。被告县政府以行政批复形式撤销该合同，让原告放弃现在承包使用的草场而承包原先使用的草场，不符合《中华人民共和国草原法》和《新疆维吾尔自治区实施〈草原法〉细则》有关条款的规定，属违法具体行政行为，应予以撤销。

（五）一审定案结论
新疆维吾尔自治区哈密地区中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一、二目之规定，判决如下：
撤销被告县人民政府2000年7月17日作出的（2000）巴林43号批复。
本案受理费100元，由县政府负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
上诉人马某诉称：1996年县政府决定将我使用了十多年的冬草场调换给司某，并且于1997年给其发了该草场使用证，是不合法的。现在被上诉人县政府批准县畜牧局的报告，决定将我原先使用的冬草场再调换给我承包使用，是正确的，法院应该予以维持，而不应当撤销。
被上诉人司某辩称：一审判决认定事实清楚，判决撤销县政府的批复是正确的，故请求二审法院予以维持，驳回马某的上诉。

2.二审事实和证据
二审法院确认的事实和证据与一审法院确认的事实和证据相同。

3.二审判案理由
新疆维吾尔自治区高级人民法院经审理认为：被上诉人县政府于1997年在全县范围内开展草场有偿承包使用合同签订工作中，以1989年以来各牧民使用草场和其人口增减实际情况为基础，并根据“大稳定小调整”的原则，决定将上诉人马某与司某各自原先使用的草场予以调换，并分别与他们签订了草场有偿承包使用合同，还给他们发放了草场使用证，应该依法予以保护，不应很快又以行政命令加以撤销。上诉人马某对原先草场使用权的变动有意见，县政府、乡政府已经做了解释工作，并且对其因此带来的损失给予了经济补偿，对其提出的要求均给予了满足，现在上诉人仍坚持要求承包原先的草场，没有道理；县政府以批复县畜牧局的报告的形式决定支持其要求，将刚已稳定的草场承包使用合同关系又予变更，不符合中央有关土地承包政策和有关法律、法规的规定，应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。

4.二审定案结论
新疆维吾尔自治区高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持哈密地区中级人民法院（2000）哈行初字第1号判决和（2000）哈行初字第1号行政裁定。
二审案件诉讼费100元，由上诉人马某负担。

（七）解说
新疆境内的草原均属于国家所有。很长时期以来，新疆的牧民对草场的使用基本上是无偿的，其使用权由县一级人民政府确定。从1996年新疆维吾尔自治区人民政府下发了《关于草场合同管理办法》（下称《办法》）起，自治区人民政府在全疆牧区推行草场有偿承包使用合同制。按照该《办法》的规定，全疆草场有偿承包使用合同，应当由县一级人民政府作为发包方、牧民作为承包方通过协商一致签订；合同履行期限为30年至50年，至少不能少于30年；合同签订后，县一级人民政府给承包户发放草场使用证，确定承包户对某一草场的使用权，并受法律保护，任何单位和个人不得随意变更。正是在上述情况下，原告司某与被告县政府按照《办法》的规定，于1997年签订了“托拉依”草场有偿承包使用合同；并且县政府给司某发放了草场使用证，从而确定了司某对“托拉依”冬草场30年至50年的承包使用权。
根据我国《草原法》和《新疆维吾尔自治区实施〈草原法〉细则》以及《办法》的规定，县级以上人民政府畜牧部门主管本行政区域内的草原工作，其主要职责是办理草原私有权、使用权的审核登记，发放草原所有证和使用证；县一级人民政府作为发包方与牧民签订草场有偿承包使用合同。按照这些规定，在本案的草场有偿承包使用合同中，作为发包方的县人民政府处于双重角色的地位：就合同主体来说，其是发包方；就草场管理和发放草场使用证来说，其又是行使草原行政管理权的人民政府或其畜牧主管部门。从签订合同角度说，县人民政府是合同方，与另一方司某的地位平等，其应该恪守合同，在没有出现解除、终止合同的法定事由的情况下，不得任意变更、终止合同；即使因某种客观原因必需变更、终止合同的，也得通过协商或诉讼程序解决，而不能采用行政命令形式为之。从对草场管理和发放草场使用证角度说，县人民政府是行政管理者，有权对承包方使用草场进行监督，发现其有违法行为时有权宣布草场使用证无效。按照上述法律、地方行政规章和规范性文件的规定，承包方有不交草场承包费、对草场使用有破坏和掠夺性行为、擅自改变草场用途及承包户迁移居所等情形的，发包方有权解除、终止合同，县人民政府有权宣布草场使用证无效。从以上所介绍的本案事实看，原告在三年履行合同期间，并没有发生上述违法行为和居所迁移的情况。因此被告县政府不仅不能以合同的发包方资格单方撤销合同，而且也不能以草原行政管理者资格宣布原告所持的草场使用证无效。
根据以上所述，我们认为，被告县政府以通过批复职能部门报告的形式行使行政决定权，撤销其与原告司某签订的草场有偿承包使用合同，是以行政行为干预平等主体间的合同关系，显然是违法具体行政行为；在原告履行合同中没有出现违法行为的情况下，被告县政府又以上述同一形式宣布其给原告颁发的草场使用证无效，显然也是违法具体行政行为。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一、二目的规定，违法具体行政行为不应维持，而应予以撤销。因此，一审法院判决撤销被告县政府的“批复”，二审法院判决予以维持，是正确的。
（杨善明）