(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:陕西省咸阳市中级人民法院(2001)咸行初字第10号。
二审判决书:陕西省高级人民法院(2001)陕行终字第48号。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):顾某,男,1939年2月28日出生,汉族,河北省新乐市人,高级工程师,退休,住咸阳市。
委托代理人(一、二审):朱某,男,1939年12月28日出生,原陕西纺织器材研究所所长,现退休。
委托代理人(一、二审):高某,男,1940年10月16日出生,原陕西纺织器材研究所副译审,现退休。
被告(上诉人):陕西省咸阳市渭城区人民政府。
法定代表人:惠某,区长。
委托代理人(一、二审):赵某,咸阳市渭城区经济贸易局局长。
第三人(被上诉人):咸阳华泉有限责任公司。
法定代表人:李某,董事长。
5.审判机关和审判组织
一审法院:陕西省咸阳市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:张满生;审判员:张义成;代理审判员:周昌柱。
二审法院:陕西省高级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:傅深铭;审判员:车林科;代理审判员:焦玉珍。
6.审结时间
一审审结时间:2001年6月22日。
二审审结时间:2001年10月16日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为:1990年8月26日,咸阳市渭城区区委、区人民政府制定了咸渭发(1990)44号《关于扶持发展区属工业的若干规定》。该《规定》第九条规定:“国家干部到集体企业任职,由区财政拨款解决退休金问题,以免除他们的后顾之忧。”1999年9月5日,原告顾某被批准退休,顾某在原企业不支付退休金的情况下,依据上述规定,申请被告咸阳市渭城区人民政府履行用财政拨款给付退休金的职责,被告咸阳市渭城区人民政府不予履行,原告顾某遂向咸阳市中级人民法院提起行政诉讼。
2.原告诉称:原告1966年大学毕业,被分配到陕西纺织器材研究所工作,1982年提为工程师,1983年调到原咸阳市轻工局,再由市轻工局派到咸阳市第二塑料厂任工程师,1989年晋升为高级工程师兼工会主席,1999年退休。由于咸阳市第二塑料厂改为股份制企业,效益差,厂方以我是上级派来的国家干部,应按渭城区政府咸渭发(1990)44号文件,由区财政拨款解决退休金为由,不给退休费。我多次找区政府解决未果。渭城区政府应履行用财政拨款解决其退休费问题的职责,渭城区政府不履行,属行政不作为。据此,请求法院依法判决渭城区政府履行用财政拨款给付退休金的职责,补偿为办退休手续的经济损失。
3.被告辩称:原告未调到轻工局,更不是派到第二塑料厂的,其诉讼请求无政策依据,也不属咸渭发(1990)44号文件所规定的能够享受区政府拨款解决退休金的范围,原告所在单位为股份合作企业,应按《陕西省股份合作制企业条例》的规定办理。请求法院驳回原告的诉讼请求。
4.第三人述称:被告咸阳市渭城区政府应当按照咸渭发(1990)44号文件规定,解决原告的退休金问题。
(三)一审事实和证据
咸阳市中级人民法院经公开审理查明:1983年,原咸阳市第二塑料厂(即咸阳华泉有限责任公司,以下简称“二塑厂”),因缺少技术人才,申请原咸阳市轻工局(地改市后,现为咸阳市渭城区经济贸易局)引进。市轻工局决定,由轻工局技术科牵头,联系引进对象。当他们了解到陕西纺织器材研究所工程师顾某是搞塑料专业的,符合轻工局引进需求,就由技术科科长侯某直接与顾某1系,并向顾说明引进人才的优惠政策是:优先解决家属的农转非,子女就业,优先解决住房,对到集体企业的国家干部,身份不变,工资标准不变,退休待遇按局里管理的干部对待。当时顾某心存疑虑,为取信于人,经过市轻工局努力,解决了顾某的家属农转非指标后,才由陕西省纺织工业公司干部部向陕西纺织器材研究所发干部调令函,将顾调入陕西省纺织工业公司干部部另行分配,然后又调往咸阳市人事局,咸阳市人事局又将顾调往市轻工局,陕西纺织器材研究所于1983年12月27日,将顾某工资关系转到市轻工局,轻工局才将顾派到二塑厂。1989年3月19日,顾某晋升为高级工程师。同年顾被区总工会批准任该厂工会主席。1990年8月26日,渭城区政府颁发了咸渭发(1990)44号《关于扶持发展区属工业的若干规定》。1999年9月5日,顾某被批准退休。从1984年到退休,顾某工资调整的幅度和次数都是按集体企业工资标准进行的。到退休之日,顾某的退休费为397.16元。顾某在二塑厂期间,单位和个人都未进入统筹。顾退休后向二塑厂索要退休费,二塑厂以顾是国家干部,厂里经营情况差,无力支付,应按区上的文件规定,由政府承担退休费为由,不予支付。顾某遂多次找区政府解决未果,顾某又向咸阳市仲裁委申请仲裁,仲裁委以该纠纷不属企业与职工之间的劳动合同争议,不予受理。在万般无奈之时,顾某才提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明:
1.原咸阳市轻工局技术科科长,主管引进顾的经办人侯某的证明一份;原咸阳市轻工局干部郭某证明一份;原地区经委副主住马某证明一份。
2.陕西纺织器材研究所证明一份;该所政工科干部贾某证明一份。
3.中共陕西省纺织工业公司委员会干部部干部调函一份;1983年12月19日省纺织工业公司干部部将顾某介绍到咸阳市人事局的介绍信一份;1983年12月19日咸阳市人事局调顾某到市轻工局的介绍信一份;陕西纺织器材研究所将顾的工资转到市轻工局的工资转移单一份。
4.1983年和1989年,国务院科学技术干部局、省职称改革工作领导小组颁发给顾某工程师、高级工程师职称证书各一份。
5.渭城区总工会对原二塑厂第三届工会委员会选举结果报告的批文。
6.顾某工资统计表、工资调资审批表、退休审批表。
7.当事人陈述。
8.申请仲裁书一份。
9.咸渭发(1990)44号《关于扶持发展区属工业的若干规定》。
(四)一审判案理由
咸阳市中级人民法院根据上述事实和证据认为:被告渭城区政府为扶持发展区属工业制定的咸渭发(1990)44号《关于扶持发展区属工业的若干规定》第九条“国家干部到集体企业任职,由区财政拨款解决退休金问题,以免除他们的后顾之忧”之规定,属行政机关通过规范性文件为自己设定的行政义务,原告以此为依据,要求渭城区政府履行该义务,渭城区政府不予履行,原告向法院提起诉讼,人民法院应作为行政案件受理。原告顾某的人事关系、工资关系均在原市轻工局,轻工局作为技术人才将顾某引进,事实成立,其国家干部身份至今未变,故退休后的待遇应按国家干部工资标准,由被告拨款进入统筹,解决原告顾某退休费问题。原告请求补偿为办退休手续的路费,没有向法院提供依据,法院不予认可。
(五)一审定案结论
陕西省咸阳市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(三)项规定,作出如下判决:
被告咸阳市渭城区人民政府,在判决生效30天内,依据国家干部的有关工资标准,解决顾某1999年9月5日后的退休金问题。
案件诉讼费200元免交。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
上诉人诉称:一审判决已认定顾某的劳资关系在原咸阳市第二塑料厂,同时又认为顾某的人事关系、工资关系均在原市轻工局,故一审判决认定事实自相矛盾。顾某的退休费与上诉人无关,一审判决由被告解决既无法律依据,又无政策依据,一审判决依据《行政诉讼法》第五十四条第(三)项之规定属适用法律不当。一审法院依据咸渭发(1990)44号《关于扶持发展区属工业的若干规定》受理此案,是越权审理行为。况且,顾某是1984年元月到二塑厂,而该文件是1990年制定,文件治后不治前,因此,该文件不能作为本案的依据。一审判决滥用职权,干涉上诉人正常行政。请求二审法院撤销一审判决,依法判决由顾某所在企业承担退休费。
被上诉人顾某辩称:上诉人认为一审判决认定事实矛盾是对一审判决的曲某。被上诉人属全民性质的国家干部,不适用对集体企业职工的有关规定。上诉人不履行咸渭发(1990)44号文件,一审法院受理并非越权审理。根据该文件第九条的规定,被上诉人的退休金应由区财政拨款解决,上诉人不履行这个职责,就是不作为,一审判决依据《行政诉讼法》第五十四条第(三)项之规定进行判决,其法律依据是完全正确的。上诉人称一审判决滥用职权,干涉上诉人正常行政是对一审判决的歪曲。请求二审法院驳回上诉人无理要求,维持原判。
被上诉人咸阳华泉有限责任公司辩称:顾某作为科技人才由原咸阳市轻工局引进委派到我厂工作,但顾某的国家干部身份不变,同时技术干部工资标准不变。顾某退休后,我公司才参加社会统筹养老保险,顾某不是我厂的固定职工,不能享受集体企业的养老保险待遇。只能享受国家干部的退休养老待遇。咸渭发(1990)44号文件至今没有废止,顾某的退休金问题应按此文件第九条的规定解决。一审判决认定事实清楚,依据法条准确,判决合法公正。请求二审法院驳回上诉人的无理要求,维持原判。
2.二审事实和证据
二审法院肯定了一审法院认定的案件事实和采纳的定案证据。但在顾某劳资关系的有关事实上,根据一审采纳的定案证据在表述上又作了进一步补充:1999年9月5日,顾某在二塑厂经咸阳市渭城区人事局批准退休。顾某从1984年到退休,其工资的支付、调资均在二塑厂(属集体企业),所享受的工资标准按企业干部和企业技术人员对待。
3.二审判案理由
陕西省高级人民法院根据认定的事实和证据认为:咸阳市渭城区区委和渭城区政府1990年出台的《关于扶持发展区属工业的若干规定》,是上诉人渭城区政府为鼓励国家干部到集体企业任职,扶持区属集体企业发展而为自己设定的行政义务,上诉人渭城区政府不履行该义务,被上诉人顾某认为影响其合法权益,依法提起诉讼,属于行政诉讼的受案范围,一审法院受理并无不当,上诉人渭城区政府认为一审法院越权审理理由不能成立。被上诉人顾某1984年初到二塑厂工作后,其工资的支付、调整及退休均在企业,一审法院在判案理由中认为顾的人事关系、工资关系仍在原市轻工局认定事实错误,应予纠正。被上诉人顾某虽长期在集体企业工作,但其国家干部身份一直未变,且退休亦在上述文件制定之后。因此,顾某符合上述文件第九条规定的适用对象,上诉人渭城区政府应当履行该文件所设定的行政义务。一审判决主要事实清楚,适用法律正确,程序合法,应予维持,上诉人渭城区政府要求撤销一审判决的请求,二审法院不予支持。
4.二审定案结论
陕西省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费200元,由上诉人咸阳市渭城区人民政府承担。
(七)解说
本案是陕西省第一例因引进人才诉政府不履行义务的新类型行政案件。在受理和审判过程中涉及不少问题。
1.本案是否应作为行政案件受理?对此,形成三种意见:一种意见认为,本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。其理由是:退休金标准的确定,以及由谁发给均是基于劳动合同引发的争议,是平等主体之间的民事权益争议。依照有关法律规定,人民法院不应作为行政案件受理。第二种意见认为,根据行政诉讼法的规定,要求行政机关履行职责的,必须是法定职责,即法律、法规明确规定的属于行政机关履行的职责。本案中,渭城区政府制定的咸渭发(1990)44号文件,不属于法律、法规,因此,顾某据此向法院起诉不符合行政诉讼法的规定,此案应裁定驳回原告起诉。第三种意见(即法院采纳的意见)认为,此案应属于行政诉讼受案范围。其理由同一、二审法院的裁判理由。一般地讲,企业人员的退休金应由企业承担,由此产生的争议属于民事争议的范畴。但在本案中,其特殊性就在于,渭城区政府为促进本地区经济的发展,通过制定规范性文件,为自己设定义务的同时,即赋予了相对人相应的权利,由此形成的权利义务关系属于行政法律关系。因此,当顾某以自己属于国家干部到集体企业任职,其退休金应由政府用财政拨款解决为由,要求政府履行该义务遭拒绝的情况下,应当赋予当事人有获得司法救济的权利,因此,一、二审法院将该案作为行政案件受理是正确的。而第二种意见将法定职责仅仅理解为法律、法规规定的职责,不利于保护当事人的合法权益。
2.咸渭发(1990)44号文件是否适用于顾某?形成两种意见:一种意见认为,渭城区政府(1990)44号文件是1990年8月26日颁发的,而顾某是1984年初到集体企业,1999年9月退休的,该文对顾没有溯及力。另一种意见认为,顾某到二塑厂虽然是在文件制定之前,但退休是在该文件实施之后,且该文件对此亦无特别性的排除规定,这是其一;其二,该文件相关内容制定的出发点是为了扶持区属工业而鼓励国家干部到集体企业去工作,顾当时作为技术人才被引进到集体企业工作也是符合这一规定的,况且当时引进顾的时候所承诺的优惠政策与这一规定精神是一致的。其三,适用该文件有利于保护当事人的合法权益,符合行政诉讼法的立法精神。基于上述理由,一、二审法院采纳了第二种意见。
综上所述,对本案的处理一、二审法院判决是正确的。但需说明的是,一审判决在诉讼费负担上,判决诉讼费200元免交不当。因为,一审败诉方是咸阳市渭城区政府,渭城区政府不符合免交的条件。另外,从本案查明的事实看,顾某的人事关系及工资关系均在二塑厂,一审法院在判案理由中认为顾的人事、工资关系仍在原市轻工局(已被撤销)显属不当,但鉴于不影响本案的实体处理,二审法院判决维持是正确的。
本案的处理,其意义还在于:
1.体现了信赖保护原则。行政信赖保护原则是第二次世界大战后在联邦德国发展起来的一项行政法原则。本案中,顾某当时是基于对政府部门优惠政策的承诺和信任才到集体企业去工作的,由此产生的信赖利益应当受到保护。
2.扩大了对行政诉讼法规定的“合法权益”的理解。由于立法上存在的缺陷,过去通常把行政诉讼法第二条规定的“合法权益”在实践中狭义地理解为仅指“人身权”和“财产权”,致使相对人除人身权和财产权以外的其他合法权益不能得到救济。本案在审理中,突破了原理解的局限性,对人身权、财产权作了广义的理解,从而使退休人员的退休金这种社会经济保障权利得到了有效的保护。
3.突破了对行政作为义务原有的狭隘理解。过去在实践中,一般把行政机关不履行作为义务主要限定在法律、法规是否有明确的规定,有相应的法律规定,就受理,否则不受理。但是,由于行政管理领域的宽泛性,行政手段的多样化,在现实生活中,行政主体的作为义务不仅来自法律、法规的规定,还有其他产生作为义务的因素,如行政合同、行政承诺、通过规范性文件设定的义务等等。本案即属后者。如果对这一类的行政争议不受理,将不利于保护相对人的合法权益,也不利于监督行政机关依法行政。
4.对树立政府诚信形象,优化投资环境,引进人才具有重要的现实意义,特别是对西部大开发,改变人才资源贫乏的状况更显得尤为重要。
(焦玉珍)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2002年商事审判暨行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第762 - 767 页