（一）首部

1.判决书字号：江苏省盱眙县人民法院（2014）盱行初字第0004号行政判决书。

2.案由：交通行政许可。

3.诉讼双方
原告：金某。
被告：江苏省盱眙县运输管理所。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：江苏省盱眙县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：沈安刚；审判员：樊明；人民陪审员：武振波。

6.审结时间：2014年12月17日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告盱眙县运输管理所（以下简称县运管所）于2013年12月5日作出“盱交驾许（2013）00001号不予交通行政许可决定书”，认为盱眙县在2013—2020年规划期内，不增加新驾校，对原告金某提出的机动车驾驶员培训经营行政许可申请，决定不予许可。

2.原告诉称
原告金某诉称：原告于2013年11月21日向被告县运管所申请从事机动车驾驶员培训业务，开办驾校。2013年12月5日，被告根据《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》和《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划》[淮交（2013）170号]文件的规定，作出不予交通行政许可决定。原告认为被告排除原告进入盱眙县的驾驶员培训市场，其行为属于《中华人民共和国反垄断法》第八条和第三十七条规定的滥用行政权力情形，其性质在法律上属于排除和限制竞争，严重损害原告的合法权益。同时，《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》违反了对行政许可不得增设违反法律的其他条件的规定。原告诉请法院判决撤销被告“盱交驾许（2013）00001号不予交通行政许可决定书”并重新作出交通行政许可决定。

3.被告辩称
被告县运管所辩称：2013年11月11日，江苏省淮安市交通运输局下发了淮交（2013）170号文件，该文件在5.6.2“规划方案”中明确规定：“根据淮安市各区县的小型汽车培训能力及教学车辆规划，结合淮安市驾培市场发展现状，目前淮安市驾培市场已处于供大于求的状态，在规划期内不宜再增加驾校数量及教学车辆。”同时，《江苏省发展规划条例》第二十八条规定：“县级以上地方人民政府及其有关部门应当严格遵守发展规划，在制定政策、审批或者核准投资项目、开发利用资源、安排财政支出时，不得违反发展规划的强制性和约束性规定。不符合发展规划产业政策的建设项目，县级以上地方人民政府及其有关部门不得审批、核准和备案。”
据此，我所依据江苏省人民政府令第76号《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》和淮交[2013]170号文件作出了不予交通行政许可的决定。故，我所作出的“盱交驾许（2013）00001号不予交通行政许可决定书”认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
江苏省盱眙县人民法院经公开审理查明：2013年11月21日，原告向被告递交申请书，申请开办一所二级驾驶员培训驾校。当日，被告开具清单表明收到申请书。同月25日，被告受理原告的申请。2013年12月5日，被告根据《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》和《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划（2013—2020）》的规定，以淮安市（含盱眙县）“驾培”市场已处于供大于求的状态，在规划期内不宜再增加驾校数量，为保护学员、经营人和拟投资机动车驾驶人培训的投资人的利益免受损失，促进“驾培”行业健康、有序、可持续发展，在2013—2020年规划期内将不再增加新驾校为由，作出“盱交驾许[2013]00001号不予交通行政许可决定书”。原告不服，于2014年1月24日向本院提起行政诉讼。
另查明：2012年12月11日，江苏省交通运输厅发布关于印发《江苏省机动车驾驶人培训市场发展规划编制指南》的通知[苏交运（2012）94号]，要求各市参照执行，目的是更好地贯彻《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》，加强省机动车驾驶人培训行业的管理，指导各市做好《机动车驾驶人培训市场发展规划》的编制工作。2013年11月11日，淮安市交通运输局发布《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划》的通知，希各县区交通运输局遵照执行。《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划（2013-2020）》5.6.2“规划方案”中明确规定：“根据淮安市各区县的小型汽车培训能力及教学车辆规划，结合淮安市驾培市场发展现状，目前淮安市驾培市场已处于供大于求的状态，在规划期内不宜再增加驾校数量及教学车辆。”
上述事实有下列证据证明：
（1）开办机动车驾驶培训学校申请书；
（2）交通行政许可申请材料清单；
（3）交通行政许可申请受理通知书；
（4）交通行政许可受理审查审批表；
（5）交通行政许可审查意见书；
（6）不予交通行政许可决定书；
（7）盱眙县运输管理所行政许可送达回执；
（8）法律依据12份，分别是：《机动车教练场技术要求》《机动车驾驶培训机构资格条件JT/T433—2004》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国道路运输条例》《机动车驾驶员培训管理规定》《中华人民共和国道路交通安全法》、《江苏省交通运输厅关于印发〈江苏省机动车驾驶人培训市场发展规划编制指南〉的通知》《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》《江苏省发展规划条例》《江苏省道路运输条例》《关于发布〈淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划〉的通知》《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划（2013—2020）》。

（四）判案理由
江苏省盱眙县人民法院经审理认为：《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款规定，“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”第四十条规定：“申请从事道路运输站（场）经营、机动车维修经营和机动车驾驶员培训业务的，应当在依法向工商行政管理机关办理有关登记手续后，向所在地县级道路运输管理机构提出申请，并分别附送符合本条例第三十七条、第三十八条、第三十九条规定条件的相关材料。县级道路运输管理机构应当自受理申请之日起15日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定，并书面通知申请人。”据此，被告具有作出“盱交驾许[2013]00001号不予交通行政许可决定书”的法定职权。
本案的争议焦点是：《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划（2013—2020）》能否作为行政许可的依据？根据《中华人民共和国行政许可法》第四条、第五条、第十六条的规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，遵循公开、公平、公正的原则；符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视；法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。《中华人民共和国道路运输条例》第三十九条已对申请从事机动车驾驶员培训应当具备的条件作出了明确的规定：“（一）取得企业法人资格；（二）有健全的培训机构和管理制度；（三）有与培训业务相适应的教学人员、管理人员；（四）有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地。”《机动车驾驶员培训管理规定》第十条规定的申请从事普通机动车驾驶员培训业务应当符合的条件，也只是对上述条例内容的具体细化而没有增设条件。《中华人民共和国行政许可法》第十六条明确规定：“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”而《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划（2013—2020）》只是道路运输领域的专项发展规划，属技术性规范而非法律性规范。把《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划（2013—2020）》作为审查是否准予行政许可的法律规范依据，属于增设行政许可的条件，不符合上位法的规定。被告仅以“驾驶市场已处于供大于求的状态，在规划期内不宜再增加驾校数量。……在2013—2020年规划期内将不再增加新驾校”为由决定不予行政许可，不符合行政许可法等法律规范的规定。
《中华人民共和国行政许可法》第五条规定，实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。《中华人民共和国道路交通安全法》第二十条规定，“机动车的驾驶培训实行社会化，由交通主管部门对驾驶培训学校、驾驶培训班实行资格管理。”《中华人民共和国道路运输条例》第三条、第四条、第六条规定：从事道路运输经营以及道路运输相关业务，应当依法经营、诚实信用，公平竞争；道路运输管理，应当公平、公正、公开和便民；任何单位和个人不得封锁或者垄断道路运输市场。《江苏省道路运输条例》第六条亦规定：“道路运输管理遵循公开、公正、高效、便民的原则，保护正当竞争，制止非法经营。从事道路运输以及相关业务经营活动，应当依法经营、诚实信用、公平竞争。任何单位和个人不得封锁或者垄断道路运输市场。”《机动车驾驶员培训管理规定》第三条也规定了相同的内容。因此，被诉行政行为不符合行政许可法等法律规范规定的公平、正当竞争等原则，也不符合《中华人民共和国道路交通安全法》等法律规范规定的机动车驾驶培训实行社会化、交通主管部门实行资格管理等的规定。
综上所述，被告以《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划（2013—2020）》作为审查的依据不当。被告作出的不予交通行政许可决定书适用法律、法规错误。

（五）定案结论
江苏省盱眙县人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第二目的规定，判决如下：
（1）撤销被告盱眙县运输管理所作出的“盱交驾许（2013）00001号不予交通行政许可决定书”，限在法定期限内重新作出具体行政行为。
（2）案件受理费50元，由被告盱眙县运输管理所负担。

（六）解说
1.机动车驾驶员培训业务实行行政许可制度
从事机动车驾驶员业务培训，直接关系着公共安全，涉及人民群众的人身健康、生命财产安全。基于此，对于相对人从事该培训业务实行市场准入，需要具备一定的条件。从行政许可的性质来看，该行政许可属于普通许可，符合法定条件的相对人均可从事该培训业务，一般没有数量限制。亦即，相对人要设立驾校、从事驾驶员业务培训的，符合法律规定条件的，行政机关即应作出准许从事普通机动车驾驶员培训的交通行政许可决定。行政许可机关不应以该地区已有一定数量的驾校从事该培训业务而拒绝相对人的申请。
2.机动车驾驶员业务培训行政许可设定条件
根据行政许可法的规定，行政许可设定和实施遵循法定原则，符合规定的条件标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利。上位法对行政许可条件作出规定的，法规、规章可在上位法设定的行政许可条件范围内作出具体规定，但不得增设行政许可，也不得增设违反上位法的其他条件。
《中华人民共和国道路运输条例》（2012年）第三十九条对从事机动车驾驶员培训应当具备的条件进行了明确规定：“（一）有健全的培训机构和管理制度；（二）有与培训业务相适应的教学人员、管理人员；（三）有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地。”交通部《机动车驾驶员培训管理规定》、地方规章《江苏省机动车驾驶员培训管理办法》在行政法规规定的行政许可条件范围内，也只是对上述条例内容的具体细化，均没有增设条件，故该类规定符合上位法的规定，不违背行政许可法的精神。
3.机动车驾驶人培训市场发展规划不能作为行政许可的依据
因行政法规已经对许可条件进行了规定，规章对许可的条件进行了细化，根据行政许可法的规定，规章以下的规范性文件不得设定行政许可，也不得增设行政许可条件。《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划（2013—2020）》作为道路交通运输领域的专项发展规划，应属于规范性文件范畴，其关于“规划期内不宜增加驾校数量的表述”属于一种行政指导，本身无法律拘束力。
本案被告县运管所在许可中以“驾培市场供大于求，不宜增设驾校”为由不予许可，属于许可过程中变相增加条件。此外，机动车的驾驶培训实行社会化，“以市场饱和，不增加新驾校为由”不予许可，在某种程度上也限制了竞争，变相保护已设立驾校的既得利益，不符合“驾培”市场的市场无形之手调节。
综上，行政机关依据《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划（2013-2020）》的规定，以“驾校市场饱和、规划期内不宜增加新驾校”为由不予行政许可，属于法律适用错误，不符合《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国道路运输条例》等法律规范的规定，当事人诉请判决撤销的，人民法院应予准许。
（江苏省淮安市中级人民法院　王伏刚）