(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:北京市丰台区人民法院(2014)丰行初字第224号行政判决书。
二审判决书:北京市第二中级人民法院(2014)二中行终字第1368号行政判决书。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):北京龙头房地产开发有限公司(以下简称龙头公司)。
法定代表人:石某,该公司董事长。
委托代理人:佟杉杉,北京京申律师事务所律师。
委托代理人:祁俊远,北京中闻律师事务所律师。
被告(上诉人):北京市商务委员会(以下简称市商委)。
法定代表人:卢某,该委员会主任。
委托代理人:侯某,该委员会干部。
委托代理人:于洋,北京策略律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:北京市丰台区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:王凤琴;人民陪审员:孙桂华、李利芳。
二审法院:北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:严勇;代理审判员:刘天毅、杨波。
6.审结时间
一审审结时间:2014年10月9日。
二审审结时间:2014年11月20日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为
2013年12月初,龙头公司因企业经营期限将于2014年1月18日到期,遂向市商委以邮寄的方式提交“北京市商务委员会行政许可事项申请书”等相关申请材料,申请延长企业经营期限。市商委于2013年12月14日和2013年12月16日分别收到龙头公司邮寄的申请材料,但一直未就龙头公司提出的延长企业经营期限的申请作出答复。
(2)原告诉称
原告龙头公司诉称:原告系1994年1月19日设立于北京市的中外合作经营企业,经营期限为20年,于2014年1月18日经营期限到期。2013年12月初,原告多次向被告递交延长企业经营期限的申请,被告未予受理,且未作出任何合理解释。2013年12月13日,原告以特快专递的方式向被告寄送了原告申请延长企业经营期限的行政许可申请文件。至起诉之日,被告对原告提出的行政许可申请未作出审查答复。原告认为,因被告一直未对原告的申请作出答复,依据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第(四)、(五)项的规定,可认定被告已经受理了原告提出的延长企业经营期限的申请,被告至今未批准原告行政许可申请的不作为行为违法,损害了原告的合法权益。故请求人民法院判决被告对原告提出的延长企业经营期限的行政许可申请作出具体行政行为。
(3)被告辩称
被告市商委辩称:被告作为行政机关必须依法履行行政审批职权,只有对符合法定条件的申请,才能依法作出准予行政许可的决定。本案中,根据商务部《关于外商投资企业申请延期有关问题的意见》第三条第(一)(二)项的规定,原告不具备申请延长企业经营期限的法定条件,且原告提交的行政许可申请文件不符合法定条件,故原告要求被告对其延长企业经营期限的行政许可申请作出具体行政行为的诉讼请求没有法律依据。另,原告以2013年12月13日申请延长企业经营期限未被被告受理为由,曾于2014年1月9日向人民法院提起过行政诉讼,人民法院受理后,原告申请撤诉并获人民法院准许。2014年4月28日,原告基于2014年1月18日申请延长企业经营期限的申请又向人民法院起诉,后原告申请撤诉,人民法院裁定准予原告撤诉。故应认定原告基于同一事实和理由向人民法院重复起诉。综上,原告关于许可其延长经营期限的诉讼请求不仅不符合许可的法定条件,且原告以同一行政许可事项多次重复诉讼,其诉讼请求不应得到支持,故请求人民法院依法驳回原告的起诉。
2.一审事实和证据
北京市丰台区人民法院经公开审理查明:龙头公司系中外合作经营企业。2013年12月13日,龙头公司因企业经营期限将于2014年1月18日到期,遂向市商委以邮寄的方式提交“北京市商务委员会行政许可事项申请书”等相关申请材料,申请延长企业经营期限。市商委于2013年12月14日和2013年12月16日分别收到龙头公司邮寄的申请材料。市商委收到申请材料后,一直未就龙头公司提出的延长企业经营期限的申请作出答复。2014年1月9日,龙头公司以2013年12月13日申请延长经营期限的申请未被市商委受理为由向本院提起诉讼,后又自愿撤回起诉。2014年4月28日,龙头公司又以市商委对其2014年1月18日提交的企业权益转让和延长经营期限的申请不履行审查批准职责为由再次向本院起诉。本院受理后,龙头公司又自愿申请撤回起诉。因市商委一直未就龙头公司于2013年12月13日提出的延长企业经营期限的申请作出答复,龙头公司不服,向本院提起诉讼。
上述事实有下列证据证明:
(1)中华人民共和国北京市方圆公证处(2013)京方圆内经证字第44424号公证书;
(2)北京市商务委员会行政许可事项申请书及申请书上所记载的22份文件材料;
(3)特快专递邮寄凭证2份;
(4)中华人民共和国北京市方圆公证处(2014)京方圆内经证字第17470号公证书;
(5)中华人民共和国最高人民法院(2014)民申字第75号民事裁定书;
(6)中华人民共和国外商投资企业批准证书;
(7)北京市丰台区人民法院(2014)丰行初字第40号应诉通知书;
(8)原告2014年1月9日行政起诉状;
(9)北京市丰台区人民法院(2014)丰行初字第40号行政裁定书;
(10)某市商务委员会行政许可申请材料接收凭证;
(11)某市商务委员会行政许可事项申请书;
(12)北京市丰台区人民法院(2014)丰行初字第147号应诉通知书;
(13)原告2014年4月21日行政起诉状;
(14)北京市丰台区人民法院(2014)丰行初字第147号行政裁定书。
3.一审判案理由
北京市丰台区人民法院经审理认为:原告龙头公司虽基于2013年12月13日向被告市商委提交延长企业经营期限申请材料的事实,向本院提起过两次行政诉讼,但两次诉讼所基于的理由并不相同。2014年1月9日原告向本院提起诉讼时的诉讼请求为请求判决被告市商委依法受理原告申请企业延长经营期限的行政许可申请,而本次诉讼的诉讼请求为请求判决被告对原告延长企业经营期限的行政许可申请作出具体行政行为,故原告提起的本次诉讼不属于重复起诉。同时,依据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第(四)项的规定,“申请材料不齐全或者不符合法定形式的,应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容,逾期不告知的,自收到申请材料之日起即为受理”。被告无证据证明其在收到原告申请材料后,向原告告知了材料不齐全或不符合法定形式,故应视为受理了原告的申请。被告作为审批延长企业经营期限的审批机关,有义务对其受理的申请作出批准或不予批准的答复。
4.一审定案结论
北京市丰台区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(三)项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款,作出如下判决:
责令被告北京市商务委员会于本判决生效后30日内针对原告北京龙头房地产开发有限公司延长企业经营期限的申请作出行政处理决定。
(三)二审诉辩主张
1.上诉人诉称
上诉人市商委诉称:一审法院判决认定事实不清,适用法律错误。龙头公司所提本案诉讼属于重复诉讼,依法应裁定驳回龙头公司的起诉。请求撤销该判决,并改判驳回龙头公司的诉讼请求。
2.被上诉人辩称
被上诉人龙头公司辩称:一审法院判决正确,请求维持一审判决。
(四)二审事实和证据
北京市第二中级人民法院经审理,确认一审法院认定的事实和证据。
(五)二审判案理由
北京市第二中级人民法院经审理认为:依照《中华人民共和国中外合作经营企业法》(以下简称《中外合作经营企业法》)第五条、第二十四条的规定,市商委作为审查批准机关,具有对中外合作经营企业所提延长合作经营期限的申请作出批准或不批准决定的法定职责。
《行政许可法》第三十二条规定:行政机关对申请人提出的行政许可申请,应当根据下列情况分别作出处理:(1)申请事项依法不需要取得行政许可的,应当即时告知申请人不受理;(2)申请事项依法不属于本行政机关职权范围的,应当即时作出不予受理的决定,并告知申请人向有关行政机关申请;(3)申请材料存在可以当场更正的错误的,应当允许申请人当场更正;(4)申请材料不齐全或者不符合法定形式的,应当当场或者在5日内一次告知申请人需要补正的全部内容,逾期不告知的,自收到申请材料之日起即为受理;(5)申请事项属于本行政机关职权范围,申请材料齐全、符合法定形式,或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的,应当受理行政许可申请。行政机关受理或者不予受理行政许可申请,应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。《中外合作经营企业法》第二十四条规定:合作企业的合作期限由中外合作者协商并在合作企业合同中订明。中外合作者同意延长合作期限的,应当在距合作期满180天前向审查批准机关提出申请。审查批准机关应当自接到申请之日起30天内决定批准或者不批准。在本案中,龙头公司提交相关特快专递邮寄凭证等证据,能够证明龙头公司于2013年12月13日以邮寄方式向市商委提交了延长企业经营期限的申请。市商委认可收到龙头公司的以上申请,但现提交的证据均不能证明已按上述法律规定依法履行了法定职责。一审法院认为市商委有义务对龙头公司的申请作出批准或不予批准的答复正确,据此判决市商委于本案判决生效后30日内对龙头公司延长企业经营期限的申请作出行政处理决定,并无不当。对龙头公司要求维持一审法院判决的诉讼请求,本院予以支持。
龙头公司于2014年1月9日向一审法院提起行政诉讼,要求市商委受理其2013年12月13日所提申请。龙头公司于2014年4月21日向一审法院提起行政诉讼,要求市商委对其2014年1月18日所提申请履行相应法定职责。龙头公司提起本案诉讼是要求市商委对其2013年12月13日所提申请作出具体行政行为。虽然龙头公司于2014年1月9日所提诉讼与本案诉讼均基于2013年12月13日所提申请,但两次诉讼请求针对行政行为程序的步骤不同,该情形不属于撤诉后以同一事实和理由重新起诉。龙头公司于2014年4月21日所提诉讼与本案诉讼,两次诉讼的请求系分别针对龙头公司于2014年1月18日和2013年12月13日所提申请,并非针对同一行政行为程序。该情形亦不属于撤诉后以同一事实和理由重新起诉。据此,市商委上诉认为龙头公司所提本案诉讼属于重复诉讼的主张,没有事实根据,本院对市商委的上诉请求不予支持。综上,一审法院判决认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法,应予维持。
(六)二审定案结论
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持一审判决。
(七)解说
本案的争议焦点在于:行政许可中的申请应如何界定?被申请人的答复应如何界定?本案是否属于重复起诉?裁判方式应如何选择?
1.申请的认定
申请人提出申请是行政许可的前提条件,申请程序因相对人行使其申请权而启动。《中华人民共和国行政许可法》第二十九条第三款规定,行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。因此,申请的形式必须是书面的,包括行政许可格式文本、信函、电报、传真、电子数据交换和电子邮件等。
原告龙头公司主张其于2013年12月初多次向被告递交延长企业经营期限的申请,被告未予受理,且未作出任何合理解释。但原告在庭审中表示,其主张的多次申请中只有两次有邮寄凭证加以佐证,其他均是口头申请,不符合申请的形式要求。因此,法院在判决中只能认定原告提出过两次延长企业经营期限的申请。
2.被申请人答复的界定
《中华人民共和国行政许可法》第三十二条列举了多种行政机关收到申请后的处理方式,其中第(四)项规定,“申请材料不齐全或者不符合法定形式的,应当当场或者在五日内一次性告知申请人需要补正的全部内容,逾期不告知的,自收到申请材料之日起即为受理”。如此规定的目的在于督促行政机关及时全面履行职责,需在收到申请材料的当场或5日内一次告知申请人需要补正的全部内容,超期不履行告知义务将被认定为收到材料时即为受理。
本案被告作为审批延长企业经营期限的审批机关,有义务对其受理的申请作出批准或不予批准的答复。被告在庭审中主张曾对12月13日的邮寄申请进行了口头答复,并告知原告的律师欠缺材料,但没有给过书面答复,因此,无证据证明其在收到原告的申请材料后,向原告告知了材料不齐全或不符合法定形式。依据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第(四)项的规定,应视为收到申请材料之日即受理了原告的申请。
此外,被告混淆了行政许可的形式审查和实质审查,造成了怠于履职的法律后果。被告在答辩中称,根据商务部《关于外商投资企业申请延期有关问题的意见》第三条第(一)、(二)项的规定,原告不具备申请延长企业经营期限的法定条件,且原告提交的行政许可申请文件不符合法定条件,故没有对原告延长企业经营期限的行政许可申请作出具体行政行为。行政许可的受理是程序问题,受理时行政机关审查申请材料数量上的齐全性和形式上的合法性;受理后的审查是实质审查,是对申请材料内容的真实性、合法性进行审查,在此基础上作出是否许可的法律判断。被告认为原告不具备申请延长企业经营期限的法定条件,且原告提交的行政许可申请文件不符合法定条件。这是实体性问题。实体和程序不能混为一谈,不能以实体不符合条件为由免除被申请人程序上的答复义务。
3.重复起诉的判断
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条第1款规定,人民法院裁定准许原告撤诉后,原告以同一事实和理由重新起诉的,人民法院不予受理。这体现了“一事不再理”原则,也避免了司法资源的浪费。
关于重复起诉的认定标准存在不同观点。第一种观点认为,应当以同一当事人、同一诉讼请求和同一事实理由作为重复起诉的认定标准;第二种观点认为,应当以同一当事人和同一诉讼标的作为重复起诉的认定标准;第三种观点认为,应当以同一诉讼标的作为重复起诉的认定标准。笔者认为第一种观点更符合司法解释的立法原意。本案中,龙头公司共起诉3次,第一次于2014年1月9日起诉,要求市商委受理其2013年12月13日所提申请;第二次于2014年4月21日起诉,要求市商委对其2014年1月18日所提申请履行相应法定职责;第三次(本次)起诉要求市商委对其2013年12月13日所提申请作出具体行政行为。虽然龙头公司2014年1月9日所提诉讼与本案诉讼均基于2013年12月13日所提申请,但两次诉讼请求针对行政行为程序的步骤不同,故该情形不属于撤诉后以同一事实和理由重新起诉。
4.裁判方式的选择
《中外合作经营企业法》第二十四条规定:“合作企业的合作期限由中外合作者协商并在合作企业合同中订明。中外合作者同意延长合作期限的,应当在距合作期满一百八十天前向审查批准机关提出申请。审查批准机关应当自接到申请之日起三十天内决定批准或者不批准。”本案原告的诉讼请求是判决被告对原告延长企业经营期限的行政许可申请作出具体行政行为。龙头公司提交相关特快专递邮寄凭证等证据,能够证明该公司于2013年12月13日以邮寄方式向市商委提交了延长企业经营期限的申请。市商委认可收到该公司的以上申请,但其证据不能证明其已按法律规定依法履行了法定职责。法院认为市商委有义务对龙头公司的申请作出批准或不予批准的答复,因此,判决责令市商委于判决生效后30日内针对龙头公司延长企业经营期限的申请作出行政处理决定。如此处理,既尊重行政自由裁量权,也对行政权的行使规定了方式和期限,有效地实现了司法监督,保护了行政相对人的合法权益。
(北京市丰台区人民法院 王悦)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2015年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第34 - 40 页