（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：江苏省盐城市盐都区人民法院（2014）都行初字第0009号行政判决书。
二审判决书：江苏省盐城市中级人民法院（2014）盐行终字第0098号行政判决书。

2.案由：确认行政行为违法。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：尤某。
委托代理人：万光德，江苏中盐律师事务所律师。
被告（上诉人）：射阳县住房和城乡建设局，住所地：盐城市射阳县人民西路66号。
法定代表人：倪某，该局局长。
委托代理人：王立林，江苏公正律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省盐城市盐都区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：辅绍贵；审判员：茆鸿升、李雷。
二审法院：江苏省盐城市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李村；审判员：沈俊林；代理审判员：周和。

6.审结时间
一审审结时间：2014年4月10日。
二审审结时间：2014年7月25日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
射阳县住房和城乡建设局就拆迁有关事宜，向射阳县文化广电新闻出版局发出《关于规划拆迁工作的函》，要求射阳县人民剧场拆迁范围内不得：（1）新建、扩建、改建、装修房屋；（2）改变房屋和土地用途；（3）租赁、交易房屋及房屋过户。

2.原告诉称
原告尤某诉称：2008年2月1日，原告的丈夫杨某与射阳县人民剧场签订了合作经营协议和补充协议，承租了射阳县人民剧场的房屋，并投资改造经营。被告于2010年5月10日向射阳县文化广电新闻出版局发出了《关于规划拆迁工作的函》，决定对原文化馆地段用地范围内的建筑物进行拆迁，通知该局停止装修房屋、改变房屋的土地用途、租赁交易房屋和房屋过户，并附拆迁红线图1份。同年5月24日，射阳县文化广电新闻出版局向射阳县人民剧场发出通知，转发了被告的《关于规划拆迁工作的函》的内容。射阳县人民剧场又通知原告的丈夫杨某停止对房屋改造、装修和经营，但至今仍未实施拆迁。被告的行政行为违法，侵犯了原告的丈夫杨某的合法权益。现杨某因病死亡，我作为妻子以原告的身份提起诉讼，请求法院依法确认被告于2010年5月10日向射阳县文化广电新闻出版局发出的《关于规划拆迁工作的函》的行为违法，并承担本案的诉讼费。

3.被告辩称
射阳县住房和城乡建设局辩称：本案所涉《关于规划拆迁工作的函》是被告向射阳县文化广电新闻出版局发送的材料，未为原告设定任何权利与义务，对原告没有法律约束力，原告无权对此提起诉讼，且原告起诉已超过法定的起诉期限，请求法院驳回原告的起诉。

（三）一审事实和证据
江苏省盐城市盐都区人民法院经公开审理查明：2008年2月1日，原告的丈夫杨某与射阳县人民剧场签订了合作经营协议书和补充协议，射阳县人民剧场将位于射阳县城人民路140号的主体用房交给杨某投资改造经营，房屋两侧的可用土地及门前广场提供给杨某使用。杨某每年向射阳县人民剧场上交房屋折旧及管理费用。协议还约定：杨某必须在与射阳县人民剧场签订合作经营协议后2个月内，向射阳县人民剧场提供装潢设计方案，射阳县人民剧场审查同意后实施，并在当年内完成装潢改造。杨某于2013年2月5日因病死亡。
2010年5月10日，被告射阳县住房和城乡建设局根据县城规划建设需要，决定拆除原县文化宫地段用地范围内的建筑物，并依据射政发（2005）170号文件精神，就拆迁有关事宜，向射阳县文化广电新闻出版局发出《关于规划拆迁工作的函》，函告如下：拆迁范围内不得进行下列活动：（1）新建、扩建、改建、装修房屋；（2）改变房屋和土地用途；（3）租赁、交易房屋及房屋过户。2010年5月24日，射阳县文化广电新闻出版局向射阳县人民剧场发出《关于规划拆迁工作的通知》，内容为：因县城规划建设需要，现决定拆除原县文化宫地段用地范围内的建筑物（含人民剧场）。依据射政发（2005）170号文件、县住房和城乡建设局2010年5月10日发给我局的《关于规划拆迁工作的函》的精神，就拆迁有关事宜通知如下：“县人民剧场在接到通知之日起不得进行下列活动：一、新建、扩建、改建、装修房屋。二、改变房屋和土地用途。三、租赁、交易房屋及房屋过户。以上要求，请按政策规定执行，并做好与合作方拆迁政策解释工作。”原告认为被告射阳县住房和城乡建设局（以下简称射阳住建局）作出的《关于规划拆迁工作的函》无合法依据，其行为违法，侵犯了原告的合法权益，遂向法院提起行政诉讼。盐城市盐都区人民法院受理后于2013年9月24日下发了（2013）都行初字第0050号驳回原告尤某的起诉行政裁定书。原告尤某不服，上诉于盐城市中级人民法院。2013年12月18日盐城市中级法院下发了（2013）都盐行终字第0101号行政裁定书，裁定：（1）撤销盐城市盐都区人民法院（2013）都行初字第0050号行政裁定；（2）本案由盐城市盐都区人民法院继续审理。
上述事实有下列证据证明：
（1）结婚证复印件及居民死亡医学证明书各1份；
（2）合作经营协议书和补充协议以及公证书各1份；
（3）射阳住建局《关于规划拆迁工作的函》及红线图各1份；
（4）射阳县文化广电新闻出版局文件《关于规划拆迁工作的通知》1份。

（四）一审判案理由
江苏省盐城市盐都区人民法院经审理认为：
（1）关于被诉具体行政行为的可诉性。对公民、法人或者其他组织的权利和义务不产生实际影响的行为不属行政诉讼的受案范围。射阳住建局《关于规划拆迁工作的函》在形式上属于行政机关的内部行政行为，如果未予以外化，对公民、法人或其他组织的权利和义务不产生实际影响，则不属于行政诉讼受案范围。但结合本案情况分析，射阳住建局发出的《关于规划拆迁工作的函》已经由射阳县文化广电新闻出版局以通知的形式转发给射阳县人民剧场，并由射阳县人民剧场向尤某的丈夫进行了转达，即内部通知内容已经外化。同时，尤某的丈夫自2010年5月24日收到射阳住建局通知后，随即停止对承租房屋改造、装修和经营，可见，该通知已对尤某丈夫的相关权利和义务产生了实际影响，该通知与其有利害关系，所以射阳住建局称《关于规划拆迁工作的函》属于拆迁准备阶段与相关部门的沟通文件、不直接对尤某设定权利和义务、不属法院受案范围的主张不成立。
（2）关于被诉具体行政行为是否违法。国务院《城市房屋拆迁管理条例》（该条例已于2011年1月21日废止，本案的行为在2010年）第七条规定：“申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。”该条例第八条规定：“房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布。”该条例第十二条规定：“拆迁范围确定后，拆迁范围内的单位和个人，不得进行下列活动：（一）新建、扩建、改建房屋；（二）改变房屋和土地用途；（三）租赁房屋。”在本案中射阳住建局既没有领取拆迁许可的相关资料，也没有领取拆迁许可证，就向有关部门发出通知，无论是程序上还是依据上，均没有按照上述法律的规定进行，构成了违法。

（五）一审定案结论
江苏省盐城市盐都区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第（六）项、第五十八条的规定，作出如下判决：
确认被告射阳县住房和城乡建设局于2010年5月10日向射阳县文化广电新闻出版局发出《关于规划拆迁工作的函》的行为违法。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称
上诉人射阳住建局诉称：本案上诉人向射阳县文化广电新闻出版局（以下简称射阳文广新局）发出的《关于规划拆迁工作的函》从性质上看是拆迁准备阶段与相关部门的沟通文件，该文件不直接为被上诉人设定权利和义务，其目的是为实施拆迁做准备工作。该文件是不成熟的行政行为，不属于司法审查范围。原审将这一行为认定为实施终了的成熟行政行为，属适用法律错误。请求撤销一审判决，驳回原审原告的诉讼请求。
（2）被上诉人辩称
被上诉人尤某辩称：上诉人的函属于可诉的行政行为：第一，该行政行为是行使拆迁管理权的行为，上诉人向射阳文广局发出的函已经由射阳文广局转发给射阳县人民剧场，并由射阳县人民剧场向被上诉人的丈夫转达，即该内部通知已经外化。上诉人的函不是拆迁准备阶段与相关部门的沟通文件，其性质属于拆迁管理行为，并为拆迁范围内的特定对象即房屋所有权人或房屋使用人设定了权利和义务，属于可诉的具体行政行为。第二，人民法院生效裁定认定是可诉的行政行为，盐城市中级人民法院（2013）盐行终字第0101号行政裁定认定上诉人的函对被上诉人的权利和义务造成影响，属于可诉的具体行政行为。综上，原审判决认定事实清楚、证据确实充分、适用法律准确。请求二审法院维持原审判决。

2.二审事实和证据
江苏省盐城市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
江苏省盐城市中级人民法院经审理认为：上诉人射阳住建局2010年5月10日《关于规划拆迁工作的函》已经由射阳文广新局以通知的形式转发给射阳县人民剧场，并由射阳县人民剧场向上诉人尤某的丈夫进行了转达，该内部通知已经外化，对上诉人尤某的丈夫的相关权利和义务已经产生了实际影响，属于可诉的行政行为，且本院（2013）盐行终字第0101号生效的行政裁定已予以确认，故上诉人射阳住建局的主要上诉理由不能成立，本院不予支持。

4.二审定案结论
江苏省盐城市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。

（七）解说
本案的主要争议点在于内部行政行为的可诉性问题。在本案中，射阳住建局向射阳文广新局发出《关于规划拆迁工作的函》，是行政机关之间的内部行政行为。对于该行为是否可诉有两种观点：
第一种观点认为，该行为系内部行政行为，不属行政诉讼受案范围。
第二种观点认为，该内部行为已经依职权“外化”，应被纳入行政诉讼受案范围。
笔者同意第二种观点，理由如下：内部行政行为是相对于外部行政行为而言的，它是指行政主体在行政机关内部管理过程中所做的只对机关内部产生效力而不直接对外产生效力的行政行为。内部行政行为有两类：一类表现为工作关系，如上级指示与下级服从的关系等；另一类表现为人事关系，如对工作人员的奖惩、任免等。其中，第二类是行政诉讼法明确规定不予受理的范围。关于第一类内部行政行为是否可诉尚无明确规定。笔者认为：首先，从立法目的来看，行政诉讼的重要目的是排除非法行政行为对行政管理相对人权利和义务的不利影响。其次，从现有规定来看，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第（六）项规定，“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属行政诉讼受案范围。可见，内部行政行为是否可诉应将是否对公民、法人或其他组织产生实际影响作为重要的区分标准。具体而言，应包含两个条件：一是内部行政行为依职权“外化”。如果不依职权外化该行为仅在行政机关内部运作，就无法确定行政行为的内容，亦无法确定该行为是否会对相对人的权利和义务产生影响。二是对公民、法人或其他组织的权利和义务产生实际影响。如果没有产生实际影响，也就没有救济的必要；如果产生了实际影响，不给行政管理相对人主张异议的权利，将直接导致相对人承担不利后果，这是有违公平正义理念的。因此，应当允许依职权“外化”并对相对人的权利和义务产生实际影响的内部行政行为进入诉讼。在本案中，射阳住建局《关于规划拆迁工作的函》已经以通知形式转发给射阳县人民剧场，并由射阳县人民剧场向原告的丈夫进行了转达，可见，该内部通知已经依职权外化，原告的丈夫依据通知停止了对房屋的改造、装修和经营，故该内部通知已对原告的丈夫的相关权利和义务产生了实际影响，应将其纳入法院受案范围。
（江苏省盐城市盐都区人民法院　康燕）