（一）首部

1.裁定书字号：云南省昆明市市西山区人民法院（2014）行初字第20号行政裁定书。

2.案由：房屋租赁确认违法。

3.诉讼双方
原告：陈某。
委托代理人：马啸宇，北京市昌久（昆明）律师事务所律师。
委托代理人：邹某，昆明市电子仪表公司退休职工。
被告：云南省昆明市盘龙区住房和城乡建设局，住所地：昆明市拓东路拓东大厦14号。
法定代表人：刘某，该局局长。
委托代理人：朱翰忠、张鑫陈，云南行动律师事务所律师。
第三人：何某。
委托代理人：何治韦，云南刘胡乐律师事务所律师。
第三人：周某。
委托代理人：杨仕东，云南刘胡乐律师事务所律师。
第三人：云南省昆明市西山区住房和城乡建设局（以下简称西山住建局），住所地：昆明市西山区城建股份大厦附楼2楼。
法定代表人：明某，该局局长。
委托代理人：陈宏元，云南天途律师事务所律师。
第三人：田某。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：云南省昆明市西山区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王会敏；代理审判员：余欣妍；人民陪审员：唐时珍。

6.审结时间：2014年11月3日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告于2001年6月将原确定分配给原告使用的公房———昆明市XX小区和秀组团17栋4单元401号确定分配给第三人何某，并与第三人何某签订公房租赁协议。

2.原告诉称
原告陈某诉称：1998年2月18日，原告与昆明市XX路片区道路拓宽改造建设指挥部签订“搬迁安置协议书”，后原告委托第三人何某的母亲（邹某）代为办理房屋搬迁安置事宜。2000年12月15日，第三人的母亲在办理上述事宜时，在“搬迁安置协议”上代原告签名，并交纳改善用房补偿金6398.6元、煤气集资费3600元。XX路拆迁指挥部在2000年12月19日分配给原告使用房屋，但第三人何某的母亲代为办理原告上述事宜之际，盗用原告身份证，于2003年6月25日谎称其与原告均为昆明XX实业公司职工，因住房调整，将被告分配给原告居住的公房调整给第三人居住，欺骗昆明市盘龙区房管局为其办理更名过户手续，并与该局签订了“房屋租赁契约”，使第三人何某成为该房屋的使用权人，后又将该诉争房屋的使用权转让给田某。原告一直居住在广西，对此均不知情。现原告提交两份证明证实此事实。被告在进行公房出租确权时具有审慎的审查义务，应当对第三人的承租资格进行细致的实质性审查，而不是仅仅依据所谓的昆明XX实业公司的虚假证明，草率地将诉争房屋的使用权转让给第三人。被告作出的具体行政行为侵害了原告的合法权益。请求判令：（1）被告与第三人签订的关于昆明市XX小区和秀组团17栋4单元401号公房“房屋租赁契约”违法；（2）被告恢复原告对昆明市XX小区和秀组团17栋4单元401号公房的使用权；（3）本案诉讼费由被告承担。

3.被告辩称
被告昆明市盘龙区住房和城乡建设局辩称：被告与第三人何某确立房屋租赁契约的行政行为合法。本案诉讼的起因是1998年3月原告的丈夫邹某1向李某借款10万元，邹某1用公房租赁号位149号和157号抵押，第三人何某的母亲邹某担保。借款人没有按期归还借款，邹某代还借款后将公房的使用权转让。此案已经过人民法院审理。在原告的原住公房被拆迁改造拆除后，原告与昆明市XX路道路拓宽改造指挥部先后签订了“XX路片区拓宽改建搬迁过渡协议书”及“搬迁安置协议书”。2000年，指挥部出具房屋《分配通知书》。房屋租赁管理关系必须要双方自愿才能确立，原告一直怠于行使承租人的义务，一直未交纳房屋租金。2003年6月，第三人何某持有的分房通知书等前述文件经被告审核后，何某与被告建立了房屋租赁关系。领取分房通知书，签订拆迁过渡协议、搬迁安置协议等上述事项是第三人邹某代办，第三人的行为属于代理法律关系，代理人未告知委托人或者不尽代理职责所引起的纠纷属于委托代理纠纷。依据《行政诉讼法》司法解释第四十一条之规定，公民起诉时间为两年，被原告于2014年才起诉，已远远超过诉讼时效。诉争房屋的公房管理职责已划归西山住建局，被告无权行使管理职责。

4.第三人述称
第三人何某述称：何某于2003年6月30日续交了租金，将2001年1月起至2003年6月30日止的租金都补交齐，故分配日期填成了2001年。至于为什么由何某承租该房屋等事实，在（2013）昆民一终字第391号民事判决书中已明确，本人不想再重复。对于原告的请求，本人与被告的答辩意见一致。
第三人周某述称：2007年周某获得了公房，并交纳了租金，至今仍住在房屋内。原告起诉已超过了法定的时效，从原告提交的证实其一直居住于外地的证据来看，只能证明原告在外地租过房屋，无法证明原告一直在那里居住。
第三人西山区住建局述称：原告所租住的房屋1998年被拆迁后，虽然分配了现争讼房屋，邹某1的姐姐邹某替原告偿还了借款后，2003年才办理了变更手续。原告3年间对房子不顾不问，没有按时交纳租金；10年不在昆明，没有达到合理使用直管公房的规定。请求驳回原告的起诉。

（三）事实和证据
云南省昆明市西山区人民法院经公开审理查明：原昆明市盘龙区房管局于1981年12月26日与昆明市电子仪表公司签订协议，昆明电子仪表公司出资在XX街24号砖混三层楼上加盖一层，共建成8套房子。双方约定，由昆明市电子仪表公司享有其中6套房子的使用权。房屋建成后，昆明市电子仪表公司将XX街24号2单元405号分配给原告陈某使用。1998年3月，房屋因拆迁改造被拆除。原告委托第三人何某的母亲（邹某1）代为办理房屋搬迁安置事宜。邹某与原告的丈夫邹某1系姐弟关系。邹某代原告与XX路拆迁指挥部签订“搬迁安置协议”，在协议上签名并代交应该交纳的相关费用。XX路拆迁指挥部于2000年12月19日出具“房屋分配通知书”，明确分配公房一套给原告（该房管理单位为被告，后于2008年8月划归第三人西山住建局）。1998年3月，邹某1及“昆明达声利经营部”共同向李某借款10万元，为确保按期还款，邹某1用原告名下即将分配的公房抵押担保，邹某作为该借款的担保人。2003年6月，第三人何某持有分房通知书、拆迁过渡协议、搬迁安置协议、昆明XX实业公司证明、原告身份证、借款协议书、担保书等文件，要求与被告签订公房租赁协议。经被告审核后，双方建立了房屋租赁关系。原告认为其从2000年即到广西省桂林地区生活，原告全权委托其丈夫邹某1的姐姐邹某与被告办理公房拆迁及租赁等手续。但对于邹某之子何某与被告签订公房租赁合同一事原告完全不知情，要求确认被告与何某签订公房租赁合同的行为违法。
上述事实有下列证据证明：
（1）拆迁过渡协议；
（2）验房单；
（3）搬迁安置协议；
（4）房屋分配通知书；
（5）住户申请配房审批表；
（6）借款协议书；
（7）房屋租赁协议。

（四）判案理由
云南省昆明市西山区人民法院经审理认为：根据原告所提交的盘龙区第三房管所于1998年2月17日出具给昆明市XX路指挥部的证明的内容可以确定，原告享有房屋被拆迁改造后与产权人签订分配房屋租赁协议的权利。原告提交的XX路片区拓宽改建搬迁过渡协议书、验房单、搬迁安置协议书、房屋分配通知书等证据均证实，原告在其租赁的盘龙区第三房管所房屋拆迁改造后，已由拆迁单位给予了房屋安置并确定了相关的事宜。在原告陈某收到房屋分配通知书后，若其积极与公房管理部门签订租赁协议，则其所享有的租赁公房的权利不会受到阻碍。在本案中，原告应办理的与XX路片区拓宽改造建设指挥部签订搬迁过渡协议等相关事项的事宜，均系由邹某1的姐姐邹某代为办理并由邹某代原告签名，签约双方及原告对此均无异议。就此可以确定，原告确实委托邹某代为办理拆迁房屋安置等事宜。原告现仅就邹某在与被告订立公房租赁契约时将租赁人变更为第三人何某，被告未尽到审慎义务、违法登记而提出异议。对此，本院认为：原告与邹某系亲属关系，对于双方之间所产生的约定或帮助办理等关系，从被告的角度来看，除非双方之间有一方到被告处提出异议，否则，在邹某一直为原告代为办理手续及持有其代原告签名的安置协议等与房屋相关的文件，特别是持有原告的身份证办理相关的手续且在办理前原告自己本人从未主动到被告处要求与被告签订公房租赁契约的前提下，被告确实难以甄别邹某此次的代办行为是否是原告的真实意思表示。邹某与原告之间所产生的民事法律关系争议，已经云南省昆明市中级人民法院民事判决书确定，对此本院不再作评判。原告提出系邹某私自拿原告的身份证去办理公房租赁手续的主张，但未提交相应证据予以证实，故本院难以采信。就邹某为何持有原告的身份证及至2003年仍持有其代原告签名的安置协议等文件的原因，原告的解释不具有唯一性，即存在原告当时将自己的身份证拿给邹某代为办理房屋租赁手续的可能性。因此本院对于原告提出当时其确实不知邹某办理房屋租赁手续的主张难以采信。原告提交的两份证明确实能够证实原告及邹某1于2000年开始即在广西壮族自治区桂林市租房直到2011年，但在外地居住、生活并不妨碍原告向被告主张行使权利，且原告并未提交由公安管理部门出具的能够证明人口流动信息的相关证据。故原告关于其一直在外地居住的陈述本院不能采信，对于原告在外地居住就确定不知房屋租赁人被变更为第三人的观点，本院亦难以支持。从第三人何某所提交的（2013）昆民一终字第391号民事判决书中所确立的事实来看，原告陈某与邹某1系夫妻关系，邹某1与本案第三人何某之母邹某系姐弟关系。1998年3月，邹某1及昆明达声利经营部共同向李某借款10万元，利息按每月2000元支付。为确保按期还款，昆明达声利经营部用公房使用权抵押担保。在“借款协议书”中即涉及本案原告起诉的157号房证，与原告出具的证据———房屋验收单———上所标号一致，而原告对邹某1向李某借款之事实亦不否认，故原告应举证证实借款归还情况及抵押的157号房屋的处置情况。现原告无证据证实上述事实，故本院对原告提出的其直到2011年才知道该房屋租赁权已被处置的主张不予采信，故对于原告要求按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定适用的主张，本院不予支持。
综上所述，并根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第1款关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，原告应从2003年7月1日开始在两年内主张其权利。现原告提起诉讼已超过法定期限且无正当理由，故对其起诉应予以驳回。

（五）定案结论
云南省昆明市西山区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条，第四十四条第（一）款第（六）项、第（十一）项，第六十二条第一款、第六十三条第一款第（一）项，以及国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第一款第（二）项之规定，作出如下裁定：
驳回原告陈某对被告昆明市盘龙区住房和城乡建设局的起诉。
本案案件受理费人民币50元，退还原告陈某。

（六）解说
行政诉讼中行政机关认定委托关系是否成立是行政行为在实施过程中是否合法的一个判断标准，若审查不严格，可能直接导致行政行为被确认违法或被撤销。若行政机关在办理相关的手续中，未严格要求代办人提交书面委托书，导致该具体行政行为在表面上看代办人无授权，不是行政管理相对人一方的真实意思表示，则在无相关证据证实委托关系成立的前提下，行政机关的行政行为应确认违法或被撤销。在本案中，在时隔十多年以后，原告以其委托人骗取行政机关与第三人订立了公房租赁合同、其不知权利被侵害为由要求确认行政机关和行政行为违法。原告委托其亲属代为办理房屋拆迁等相关手续，虽然委托人与受托人之间无书面委托协议，但从受托人一直代原告办理房屋拆迁、补偿等手续的事实及受托人持有原告的身份证、作为担保人帮助原告的丈夫借款等事实，法院认定委托关系成立，对原告的主张不予采信。
如何理解与适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条与第四十二条的规定？原告一直主张不知道其亲属已将公房使用权转移并经过被告同意后签订公房租赁合同。若原告的主张成立，则应适用第四十二条：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”因公房租赁涉及不动产，故该解释第四十一条与第四十二条的适用是本案的审查重点。就事实认定来看，查明原告“知道或者应当知道”的事实是本案审理的难点，此事实查明后才能准确适用法律。确定当事人“知道或者应当知道”的事实后，起诉期间的起算点就应为“知道或者应当知道”之日。法院经审理后确定，原告将争诉的公房使用权依当时民间的惯例用于抵押借款，并由其委托办理房屋拆迁等事宜的受托人作为借款的担保人。法院认定：受托人将公房的使用权转让后用于归还借款，原告对此事实当时应该是明知的，故应适用第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”原告已丧失了起诉的权利。
本案涉及房屋拆迁后公房承租人的确定问题。公房租赁合同兼具民事租赁合同及行政合同性质。案件事实发生于1998年，虽然当时行政法规尚不完善，但就公房的管理，可根据1994年建设部颁布的《城市共有房屋管理规定》（2001年10月26日废止）的规定确定。该规定第十七条规定：“房屋使用人应当合理用房，不得无故闲置不用。对无正当理由闲置六个月以上不用的住宅，房屋产权人可以收回其使用权。”该规定第二十六条规定：“承租人有下列行为之一的，出租人有权终止租赁合同，收回房屋，并可索赔损失：（一）将承租的房屋擅自转租的；（二）擅自转让、转借他人或擅自调换使用的；（三）擅自改变房屋用途的；（四）无正当理由拖欠房租累计六个月以上的；（五）住宅用房无正当理由闲置六个月以上的；（六）利用承租房屋进行非法活动的；（七）故意损坏公有房屋的；（八）擅自买卖公有房屋使用权的；（九）其他严重损害出租人权益的。”根据上述规定，原告在租赁公房时负有合理使用房屋、交纳租金等义务。合理使用房屋即包括《城市共有房屋管理规定》第二十六条规定的义务。被告作为公房管理人，其所承担的职责是确定公房承租人，按照法律、法规的规定管理公房，享有向公房承租人收取租金的权利。在本案中，原告为向他人借款将其享有的公房使用权抵押给他人，在房管部门确定分配公房后并未积极、主动与房管部门订立租赁合同，未交纳租金，可以认定原告未合理使用房屋、无正当理由闲置6个月以上不用的事实，故房管部门有权收回房屋。在本案中，即使原告不知起诉期限已过，从上述事实来看，原告也早已丧失主张公房使用权的实体权利，被告将原分配给原告使用的公房租赁给本案第三人的行为应认定未违法。
（云南省昆明市西山区人民法院　王会敏）