(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:江苏省苏州市吴江区人民法院(2014)吴江行初字第0001号行政判决书。
二审判决书:江苏省苏州市中级人民法院(2014)苏中行终字第0086号行政判决书。
3.诉讼双方
原告(上诉人):江苏环宇电气股份有限公司(以下简称环宇公司)。
法定代表人:钱某,该公司总经理。
委托代理人(一审):王某,该公司副总经理。
委托代理人(一审):耿龙国,江苏江洲律师事务所律师。
委托代理人(二审):樊纪国、耿龙国,江苏江洲律师事务所律师。
被告(被上诉人):江苏省苏州市吴江质量技术监督局(以下简称技监局)。
法定代表人:杨某,该局局长。
委托代理人(一审):沈某、刘某,该局工作人员。
委托代理人(二审):施某,该局副局长。
委托代理人(二审):张玉华,江苏震宇震律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:江苏省苏州市吴江区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:秦绪栋;审判员:沈国荣;人民陪审员:樊东林。
二审法院:江苏省苏州市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:张蕾;审判员:倪放;代理审判员:孙瑜蓓。
6.审结时间
一审审结时间:2014年3月20日。
二审审结时间:2014年8月12日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为
被告苏州市吴江质量技术监督局于2013年9月22日作出(吴江)质技监罚字[2013]第55号行政处罚决定,以原告销售不符合GB7251.2—2006标准的母线槽为由,根据《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》第十九条第一款的规定,责令原告停止销售不符合GB7251.2—2006标准的母线槽,没收违法生产销售的母线槽44节(套)(含接头器44套),并处违法生产销售商品货值金额1.5倍的罚款294525元。
2.原告诉称
原告环宇公司诉称:2013年3月8日唐某代表原告签订吴江总部经济大楼供货合同,后与原告签订委托加工协议。后因双方在加工费上有争议,唐某没有让原告生产,而是私下找宏强公司为其加工,并到原告处谎称客户要求少量送样初检,向原告的员工骗取了空白合格证和检验报告,自己填写后张贴于某公司生产的母线槽供货到吴江。2013年6月,原告在被告调查人员的欺骗、恐吓性言行和相对被控制人身自由、事实真相无法核实的前提下误认为这些母线槽为原告加工。原告的法定代表人后来发现情况后多次与被告的办案人员电话和短信联系,但被告不听从原告的意见。被告作出的行政处罚程序违法,没有相应的事实和法律依据,应依法予以撤销。
3.被告辩称
被告技监局辩称:(1)原告生产了涉案的密集型母线槽。原告具有生产母线槽产品的资质;被告在现场检查中发现该产品标签上标注的生产者为原告;原告与唐某签订的委托加工协议中明确由原告生产涉案的产品,与原告的法定代表人及唐某的调查也印证了这一事实;原告提供的生产工艺单、生产通知单中母线槽产品与现场检查发现的情况一致;水电工程施工方提供的原告出厂检验报告及发货清单更加证明了原告生产涉案产品并送货到施工工地的事实。(2)原告还销售了涉案的母线槽。根据《中华人民共和国招标投标法》第二十五条和《江苏省招标投标条例》的规定,参加招标的一般为法人或其他组织,在本案中,工程招标的对象为用于电力工程安装的密集型母线槽,只有原告才能成为适格的投标人;原告出具的法定代表人授权委托书、母线槽报价单以及工程建设单位提供的原告相关资料证明原告委托了唐某参加投标,唐某是以原告的名义参与投标的;原告与工程建设单位签订的加工定作合同及原告的发货清单是原告销售的最直接证据。(3)原告生产的产品不符合强制性国家标准。(4)原告提出涉案产品是唐某委托宏强公司生产后以原告名义销售无任何事实依据。(5)被告适用法律正确。原告的行为违反了《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》的规定,相关检验报告显示涉案产品不符合国家强制性标准。被告适用《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》进行处罚符合法律规定。(6)被告作出行政处罚的程序合法。被告的调查取证、告知听证和行政处罚决定作出都按照法定程序依法进行,不违反法律规定。综上,被告依法作出的行政处罚决定认定事实清楚,证据确凿,适用法律正确,程序合法,请求法院依法维持被告作出的行政处罚决定。
(三)一审事实和证据
江苏省苏州市吴江区人民法院经公开审理查明:2012年9月12日,原告委托唐某作为原告合法代理人就吴江总部经济大楼母线槽项目投标事宜,全权处理一切与之有关的事务。2013年3月8日,原告与苏州第一建筑有限公司设备安装分公司签订加工定作合同,约定生产国标GB7251.2—2006标准的母线槽。2013年5月21日,被告根据举报情况对吴江总部经济大楼工程中使用的母线槽情况进行了检查,在工地材料仓库中发现标注原告生产的母线槽涉嫌未经3C认证,随即进行扣押。2013年5月30日,经国家中低压配电设备质量监督检验中心检验,发现原告提供的母线槽所检项目中温升极限的验证项目不符合GB7251.2—2006标准。原告于2013年6月9日提出异议,唐某代表原告于2013年6月17日声明放弃提出异议,承担检验结果。原告的法定代表人提出异议后,被告同意进行复检。2013年8月27日,国家中低压配电设备质量监督检验中心检验作出检验报告,结论为样品经检验所检项目不符合GB7251.2—2006标准的规定。被告于2013年7月12作出行政处罚告知书,并向原告进行送达。原告于2013年7月22日作出申辩书。2013年9月6日被告作出行政处罚告知书,并向原告进行送达。被告于2013年9月22日作出(吴江)质技监罚字[2013]第55号行政处罚决定,以原告销售不符合GB7251.2—2006标准的母线槽为由,根据《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》第十九条第一款的规定,责令原告停止销售不符合GB7251.2—2006标准的母线槽,没收违法生产销售的母线槽44节(套)(含接头器44套),并处违法生产销售商品货值金额1.5倍的罚款294525元。原告不服,向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明:
原告提供的证据:
(1)短信照片(包括原告的法定代表人与被告的执法人员短信联系的内容、原告的法定代表人向承办民警短信联系的内容及原告的法定代表人与唐某联系的短信照片)16张;
(2)2013年11月5日会见蔡某的会见记录1份;
(3)唐某和蔡某所出的证明各1份。
被告提供的证据:
(1)2013年5月21日现场检查笔录;
(2)查封(扣押)(封存)决定书、涉案物品清单及送达回证;
(3)取证单1份;
(4)宜兴市工业设备安装有限公司苏州分公司、苏州第一建筑集团有限公司和苏州第一建筑有限公司设备安装分公司的营业执照各1份;
(5)中国国家强制性产品认证书2份;
(6)对李某的调查笔录、授权委托书、权利义务告知书和法律文书送达地址确认书各1份;
(7)对钱某的调查笔录、权利义务告知书和法律文书送达地址确认书各1份;
(8)取证单1份;
(9)对唐某1的调查笔录、唐某1的居民身份证和权利义务告知书各1份;
(10)委托加工协议1份;
(11)蔡某1的身份证复印件1份;
(12)生产工艺单、生产通知单、标签和出产检测报告各1份;
(13)原告的母线报价单1份;
(14)原告的法定代表人授权委托书、企业法人营业执照、企业简介等相关资料1份;
(15)密集型母线槽检验报告1份;
(16)加工定作合同、报价表和发货清单各1份;
(17)检验报告、异议书、声明书、电话录音及电话录音整理材料各1份;
(18)委托书、身份证复印件、检验安装照片和检验费缴款书各1份;
(19)2013年8月27日作出的检验报告1份;
(20)立案审批表1份;
(21)被告作出的行政处罚告知书及送达回证各1份;
(22)原告的复函(申辩书)1份;
(23)被告作出的行政处罚告知书及送达回证各1份;
(24)被告作出的行政处罚决定书及送达回证各1份。
法院调取的证据:
(1)向苏州市吴江区公安局调取了唐某、蔡某生产销售伪劣产品刑事侦查卷宗,该局启动重新调查程序向宏强公司及其相关人员调查的材料;
(2)向苏州市吴江区人民检察院调取该院在公安局提请批准逮捕程序中提审唐某、蔡某所做的讯问笔录。
(四)一审判案理由
江苏省苏州市吴江区人民法院经审理认为:第一,关于被告作出(吴江)质技监罚字[2013]第55号行政处罚决定是否具有法定职权的问题。根据《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》第三条第二款关于“县级以上质量技术监督部门、工商行政管理部门按照法定职责负责打假工作”的规定,被告作为负责打假工作的行政管理部门,具有对本行政区域内的假冒伪劣商品违法行为进行打击的行政职权。第二,关于被告作出的具体行政行为是否有事实依据的问题。(1)原告生产和销售了涉案的母线槽,委托加工协议、生产工艺单、生产通知单、标签和出厂检测报告、原告的母线报价单及对原告的法定代表人的调查笔录足以证实,原告后提出异议,但不能提供证据予以证实。原告申请调取的公安机关和检察机关在刑事侦查中所作的笔录等证据,都是当事人的陈述,并没有相应的证据予以证实,不足以推翻其在行政程序中对被告所作的陈述和其他相应证据。(2)原告生产和销售的涉案母线槽产品不符合国标GB7251.2—2006标准,国家中低压配电设备质量监督检验中心检验作出的检验报告足以证实。第三,关于被告作出的具体行政行为适用法律是否正确的问题。原告销售不符合GB7251.2—2006标准的母线槽违反了《江苏省打假条例》第六条第(一)项的规定,被告据此根据该条例第十九条第一款作出行政处罚决定符合法律规定。第四,关于被告作出的具体行政行为是否符合法定程序的问题。2013年5月21日,被告根据举报情况将位于吴江区人民政府南侧的吴江总部经济大楼工程中使用的母线槽情况进行了检查,在工地材料仓库中,发现标注原告生产的母线槽涉嫌未经3C认证,随即进行扣押。2013年5月30日,国家中低压配电设备质量监督检验中心检验,发现原告所产母线槽所检项目中温升极限的验证项目不符合GB7251.2—2006标准。原告于2013年6月9日提出异议,唐某代表原告于2013年6月17日声明放弃提出异议,承担检验结果。在原告的法定代表人提出异议后,被告同意进行复检。2013年8月27日,国家中低压配电设备质量监督检验中心检验作出检验报告,结论为样品经检验所检项目不符合GB7251.2—2006标准的规定。被告于2013年7月12作出行政处罚告知书,并向原告进行送达。原告于2013年7月22日作出申辩书。2013年9月6日被告作出行政处罚告知书,并向原告进行送达。被告于2013年9月22日作出(吴江)质技监罚字[2013]第55号行政处罚决定并不违反相关法定程序。
综上,被告作出的具体行政行为认定事实清楚,证据确实、充分,适用法律正确,不违反法定程序。
(五)一审定案结论
江苏省苏州市吴江区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定,作出如下判决:
驳回原告要求撤销苏州市吴江质量技术监督局于2013年9月22日作出(吴江)质技监罚字[2013]第55号行政处罚决定的诉讼请求。
案件受理费50元,由原告负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人诉称
上诉人环宇公司诉称:第一,本案被上诉人移送公安机关立案侦查后,公安机关和检察机关证实本案预付款由宜兴市工业设备安装有限公司苏州分公司支付给唐某,后由唐某转付给其所任职的常州公司财务人员,唐某所任职的常州公司收到预付款后委托宏强公司生产本案所涉产品,并从扬中的宏强公司将涉案产品运到常州公司后贴标签、合格证等,再运送至吴江的。因此,涉案产品不是上诉人生产和销售的,生产者为唐某所任职的常州公司委托的宏强公司,销售者为唐某或其所任职的常州公司。第二,刑事案件中就本案所查明的事实与被上诉人处罚所依据的事实相矛盾,本案应适用“先刑事后行政”的原则中止审理,但一审法院对此未予理会。第三,被上诉人作出行政处罚时所调取的证据前后矛盾,导致作出行政处罚的事实不清。综上,被上诉人作出的被诉行政处罚行为事实不清,证据不足;一审法院认定事实不清。据此,请求二审法院撤销一审判决,依法发回重审或依法改判撤销被上诉人作出的(吴江)质技监罚字[2013]第55号“质量技术监督局行政处罚决定书”,一、二审案件受理费由被上诉人承担。
(2)被上诉人辩称
被上诉人技监局辩称:第一,被上诉人作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚,证据确实、充分。被上诉人在行政处罚程序中收集的证据可以形成一个完整的证据链,证明上诉人确实生产了涉案CMC(密集型)母线槽,并向吴江总部经济大楼的总承包人宜兴市工业设备安装有限公司苏州分公司(以下简称宜兴安装公司苏州分公司)进行了销售,所销售的货物也已经交付。经委托专业的质量检验机构对涉案产品的抽样检验结果显示,上诉人所生产销售的涉案产品不符合相应强制性国家标准,属于假冒伪劣商品。上诉人在诉讼中认为其没有生产、销售涉案不合格产品,但是其提供的证据材料均在行政处罚决定作出之后形成,且其提交的证据均系证言,而这些证言均与其在行政处罚程序中所形成的证言相矛盾,故不能推翻被上诉人在行政处罚程序中所认定的事实。第二,被上诉人作出被诉行政处罚决定,程序合法。被上诉人依照法律规定,对涉案产品进行查封,依法进行调查,依法委托专业的鉴定机构进行质量检验,将质量检验报告告知上诉人,并告知其有异议的权利;在充分听取上诉人意见的基础上,依法重新抽样进行质量检验。在制作行政处罚决定书之前,根据《行政处罚法》的相关规定,向上诉人发出行政处罚告知书,并告知上诉人享有的异议及听证等权利;之后在充分听取上诉人意见的基础上,制作行政处罚决定书,向上诉人送达。第三,根据《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》第六条第一款的规定,上诉人所生产销售的涉案产品经质量检验被认定为不符合强制性国家标准,属于假冒伪劣产品。被上诉人据此依据上述条例第十九条第一款的规定对上诉人作出行政处罚并无不当。综上,原审判决事实认定清楚,程序合法,适用法律正确,应予维持。
2.二审事实和证据
江苏省苏州市中级人民法院经审理,确认一审法院认定的事实和证据。
3.二审判案理由
江苏省苏州市中级人民法院经审理认为:根据《中华人民共和国产品质量法》第八条第二款以及《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》第三条第二款的规定,技监局作为县级以上产品质量监督部门,主管本行政区域内的产品质量监督工作,具有对违反产品质量规定的违法行为进行查处的职权。
本案的争议焦点是:环宇公司是否为涉案产品的生产者?被诉行政处罚是否合法?关于行政处罚对象是否合法的问题,上诉人环宇公司认为:唐某在公安机关和检察机关的调查笔录均证实,本案涉案产品是由唐某所任职的常州公司委托宏强公司生产的,而并非环宇公司生产的。在本案中,吴江总部经济大楼水电工程中的母线槽是从上诉人环宇公司处订购的,并且在行政处罚调查程序中,唐某和环宇公司的法定代表人钱某也均认可涉案产品母线槽是由上诉人生产的。该事实有钱某签名并加盖环宇公司公章的法定代表人授权委托书、加工定作合同、委托加工协议、李某的调查笔录、唐某的调查笔录、钱某的调查笔录、由钱某签字确认的生产工艺单、发货清单等证据材料予以证实。虽然唐某在刑事侦查过程中作相反陈述,但上诉人环宇公司并未提供其他有效证据予以佐证。同时,根据《中华人民共和国产品质量法》第二十七条、《产品标识标注规定》第九条第一款的规定,产品或者包装上应当标注生产者的名称;产品标识应当有生产者的名称和地址,生产者的名称和地址应当是依法登记注册的、能承担产品质量责任的生产者的名称和地址。《最高人民法院关于产品侵权案件的受害人能否以产品的商标所有人为被告提起民事诉讼的批复》(法释[2002]22号)中明确规定:“任何将自己的姓名、名称、商标或者可资识别的其他标识体现在产品上,表示其为产品制造者的企业或个人,均属于《中华人民共和国民法通则》第一百二十二条规定的 ‘产品制造者’和《中华人民共和国产品质量法》规定的 ‘生产者’。”该批复虽是针对民事诉讼程序问题作出,但作为合法有效的司法解释,具有普遍适用的效力。在本案中,涉案母线槽的3C标志,标注有厂名、产品名称、产品型号、产品标准等的标签(合格证),产品的出厂检测报告等质量证明文件均由上诉人环宇公司提供。根据上述法律规定,环宇公司将其名称体现在涉案产品上,即表示其为涉案母线槽的产品制造者,属于《产品质量法》规定的生产者,应当对其生产的产品质量负责。据此,被上诉人技监局将上诉人环宇公司作为行政处罚的对象符合法律规定。上诉人提出的其并非涉案产品生产者的上诉理由,本院不予采纳。
被上诉人技监局接到举报后对涉案产品进行检查,并抽样取证送检。经国家中低压配电设备质量监督检验中心检验,上诉人环宇公司生产和销售的涉案母线槽不符合GB7251.2—2006标准的规定,该产品属于《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》第六条第(一)项规定的假冒伪劣商品。技监局在作出被诉行政处罚决定前,依法向上诉人环宇公司送达了行政处罚告知书,在充分听取了其陈述和申辩意见后,依据《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》第十九条第一款的规定作出行政处罚决定,并无不当,本院予以支持。
上诉人环宇公司认为:唐某与蔡某因生产和销售本案涉案产品,已被苏州市吴江区公安局以涉嫌生产、销售伪劣产品罪立案侦查。现上述刑事案件还未审结,根据先刑事后行政的原则,一审法院应当中止本案行政案件的审理。本院认为,上诉人的申请不符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十一条规定的应当中止诉讼的情形。因此,一审法院的审判程序合法,并无不当。
综上,被上诉人技监局作出的被诉行政处罚决定证据确实、充分,程序合法,适用法律正确,责罚相当,本院予以支持。上诉人的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据,本院不予采纳。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法,依法应予维持。
4.二审定案结论
江苏省苏州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费人民币50元,由上诉人江苏环宇电气股份有限公司负担。
(七)解说
从广义上说,生产是指人类从事创造社会财富的活动和过程,包括物质财富、精神财富的创造和人自身的生育;而狭义上的生产一般仅指创造物质财富的活动和过程。法律意义上的生产也是狭义上的。在本案审理过程中,争议的焦点就是事实方面,也就是原告是否是涉案产品的生产者。针对本案的争议焦点,合议庭有两种不同意见:一种意见认为,本案的原告不是生产者,生产者另有其人,原告只是提供了标签、商标、许可证等材料,不是实际的生产者,应当严格限制生产者的内涵,只有实际生产者才是产品质量法中规定的生产者;另外一种意见认为,被告的行政处罚没有问题,原告就是产品质量法中规定的生产者,因为原告将自己的商标和其他标识体现在产品上,表明其为该产品的生产者。
我们倾向于同意第二种意见,因为在质量技术监督行政处罚中既要考虑到保护消费者的合法权益和对社会经济秩序的维护,也要考虑到对行政相对人合法权益的保护和对行政机关依法行使行政执法权的监督,法院的司法审查也是在公共利益和个人利益之间寻找平衡。因此我们认为,行政法中的生产不宜规定得过严,应当采取民事标准来认定生产和生产者。具体而言,主要有以下几个理由:
首先,采用民事标准定性生产和生产者符合行政处罚法的立法精神。我国《行政处罚法》第一条明确了该法的立法目的是“保障和监督行政机关有效实施行政管理,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或者其他组织的合法权益”。生产和销售伪劣产品属于扰乱和侵害公共利益与社会秩序的违法行为,对公民、法人和其他组织的合法权益造成不利影响,应当予以打击,可以更好地实现行政处罚法的立法目的。
其次,采用民事标准定性生产和生产者符合我国现行法律规定。根据《中华人民共和国产品质量法》第二十七条、《产品标识标注规定》第九条第一款的规定,产品或者包装上应当标注生产者的名称;产品标识应当有生产者的名称和地址,生产者的名称和地址应当是依法登记注册的、能承担产品质量责任的生产者的名称和地址。《最高人民法院关于产品侵权案件的受害人能否以产品的商标所有人为被告提起民事诉讼的批复》(法释[2002]22号)中明确规定:“任何将自己的姓名、名称、商标或者可资识别的其他标识体现在产品上,表示其为产品制造者的企业或个人,均属于《中华人民共和国民法通则》第一百二十二条规定的 ‘产品制造者’和《中华人民共和国产品质量法》规定的 ‘生产者’。”该批复虽是针对民事诉讼程序问题作出,但考虑到《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条关于“人民法院审理行政案件,除依照行政诉讼法和本解释外,可以参照民事诉讼的有关规定”的规定,该规定作为合法有效的司法解释,在行政诉讼中也具有普遍适用的效力,故本案中法院最终以民事标准定性生产和生产者符合现行法律规定。
再次,采用民事标准定性生产和生产者是考虑了生产者的主观恶性。在本案中,原告明知不是自己生产而出借所有的许可证、标签、商标等表明生产者的材料,并对实际生产者的产品质量持放任态度;原告在行政诉讼程序中对自己生产予以认可并提供相应流程单等材料,以证实其是生产者,表明其有相当的主观恶性。如果采取严格标准来进行行政处罚,那么对原告的违法行为就无法进行追究,有失法律公平;由原告承担责任并不意味着实际生产者不承担相应法律责任,对实际生产者也应由所在地行政主管部门进行查处。
最后,适用刑事标准不利于对造假行为的惩处。相对而言,刑法上的生产界定是最严格的。只处罚直接的生产者,因为承担刑事责任是最严重的法律责任;且刑事诉讼的证明标准是排除合理怀疑标准,不追究刑事责任不意味着不能承担行政责任。将严格的刑事标准适用于产品质量案件进行行政处罚,将使得大量生产销售伪劣商品的违法行为无法得到惩罚。
(江苏省苏州市吴江区人民法院 秦绪栋)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2015年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第200 - 208 页