（一）首部

1.判决书字号：陕西省西安市未央区人民法院（2014）未行初字第38号行政判决书。

2.案由：政府信息公开。

3.诉讼双方
原告：李某等20人。
委托代理人：高占强，北京市永轩律师事务所律师。
被告：陕西省西安市人民政府（以下简称西安市政府）。
委托代理人：张某、朱某，该市政府法制办公室干部。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：陕西省西安市未央区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：袁辉；人民陪审员：黄福全、王静。

6.审结时间：2014年6月6日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
西安市政府法制办公室答复相对人不予公开政府过程性信息。

2.原告诉称
原告李某等20人诉称：原告曾依法向西安市政府申请公开并获取了市政发[2012]1X2号《西安市人民政府关于潘家村城中村改造行政裁决有关问题的批复》（以下简称1X2号《批复》）。为了解该批复中提及的25号《报告》的内容，2013年7月15日，原告向西安市政府申请公开25号《报告》的内容。西安市政府法制办公室答复认为：原告所申请公开的信息对外不产生法律效力，不属于政府信息公开范围。原告认为，西安市房屋征收办依据1X2号《批复》对原告作出了拆迁安置裁决，不公开25号《报告》的内容，原告便无法知晓裁决的依据与合法性。请求判令被告限期公开25号《报告》，诉讼费由被告承担。

3.被告辩称
被告西安市政府辩称：25号《报告》系西安市法制办公室就潘家村拆迁行政裁决相关问题向市政府呈报的内部意见和建议，属于《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（以下简称《意见》）所规定的过程性信息，不应公开。其依法作出的“政府信息公开答复书”程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
陕西省西安市未央区人民法院经公开审理查明：原告李某等20人系西安市莲湖区潘家村居民。原告曾向西安市政府申请公开并获取了1X2号《批复》，该批复的主要内容为：经2012年10月30日市政府专题会议研究，同意25号《报告》，将《西安市国有土地上房屋征收与补偿管理办法》实施前已核发房屋拆迁许可证项目遗留问题，继续由市征收办负责处理。原告为此申请公开25号《报告》。被告于2013年8月2日作出了“政府信息公开答复书”，认为25号《报告》不属于信息公开范围，并向原告进行了送达。
上述事实有下列证据证明：
（1）市政发[2012]1X2号文件；
（2）“政府信息公开书”；
（3）“政府信息公开答复书”；
（4）EMS快递单。

（四）判案理由
陕西省西安市未央区人民法院经审理认为：《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府申请获取相关政府信息。”原告等20人的房屋位于潘家村，属于“城中村”改造范围，25号《报告》涉及的潘家村拆迁行政裁决相关问题与原告自身生活密切相关，故原告申请获取该报告符合上述法律规定。《意见》第二条第二款规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。”原告提出信息公开申请时，西安市政府已在该报告的基础上作出了《批复》。据此，可认定该报告已经作为《批复》的依据，属于“过程已成既往”，并非“处于讨论、研究或者审查中”的“过程性”文件。《陕西省政府信息公开规定》第十一条规定：“公民、法人和其他组织可以向公开人申请公开本规定第八条以外的其他政府信息，公开人应当按照申请公开。法律、法规、规章以及本规定禁止公开的内容除外。”25号《报告》不属于法律、法规、规章禁止公开的内容，西安市政府应当按照原告的申请予以公开。综上，原告申请获取的信息，属于依法应当公开的政府信息。西安市政府对原告作出的“政府信息公开申请答复书”认定事实不清、适用法律错误，应予撤销。

（五）定案结论
陕西省西安市未央区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第二目、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定，作出如下判决：
（1）撤销被告西安市政府于2013年8月2日对原告李某等26人作出的“政府信息公开答复书”。
（2）责令被告西安市政府于本判决生效后15日内向原告李某等20人公开25号《报告》。

（六）解说
行政行为不仅体现为最终的结果，也是一个动态的过程。如何规范行政行为的程序与过程，是行政法上的一个重要课题。从政府信息公开的角度而言，仅仅公开对外产生法律效力的行政结果，而对行政过程不予公开，既容易阻碍行政相对人有效参与行政程序，又使行政相对人难以对行政结果产生理解与认同，也难以保障社会公众对于行政行为的事中监督。但是，在行政过程中所形成的信息可能并不成熟，公开过程性信息有时也会影响到议事的中立与充分。因此，如何对待过程性信息的公开问题，是政府信息公开领域的一个重要问题。我国目前关于政府信息公开的全国性立法为《条例》，但《条例》对此没有作出相应规定。国务院办公厅对《条例》进行解释的《意见》的第二条第二款作出了相关规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。”对于该款规定如何理解与适用，在司法实践中应当如何对待政府过程性信息的公开，是亟须统一认识的问题。
1.政府过程性信息并非绝对不能公开
对于《意见》的上述规定，实践中有一种观点解释为过程性信息一律不予公开。这是不符合《条例》以及《意见》精神的，也不符合政府信息公开的基本原理。《条例》规定了政府信息公开的两种方式：一是主动公开，二是依申请公开。对于依申请公开信息的，并没有明确的限制范围。除了涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者公开可能影响公共安全、社会安全、经济安全和社会稳定的，一般都应予以公开。按照政府信息公开制度创设的目的，应是以公开为原则，以不公开为例外。《意见》是对《条例》进行解释的规定，应当符合《条例》的目的和宗旨，并依照《条例》的有关要求进行理解。《意见》规定过程性信息一般不属于应公开的政府信息，是对不予公开信息的扩张解释，应根据《条例》精神作严格解释，避免过度扩张不予公开信息的范围，影响信息公开原则的践行。从文义解释而论，《意见》规定，“处于讨论、研究或者审查中的过程性信息”“一般不属于应公开的信息”，应是指行政程序正在进行过程中、行政程序尚未终结时，一般不应公开正在讨论、研究或者审查的信息，而在行政程序终结之后，过去在讨论、研究或者审查过程中形成的过程性信息已经固化，成为行政结果作出的依据与素材，即使公开也不会对行政结果的作出产生不良影响，故不能完全排除在公开范围之外。此外，虽然此类信息一般不属于应公开的信息，但是如果公开相关信息有利于促进公众参与、保障程序公正并有利于改进行政结果作出的，并不排除公开的可能，有时甚至需要行政机关主动公开。例如《条例》第九条第（一）（二）项规定，涉及公民、法人、其他组织切身利益或者需要社会公众广泛知晓或参与的政府信息，应当主动公开。一部分过程性信息，虽然尚处于讨论、研究或审查中，但有时也需要利害关系人积极参与，甚至需要社会公众广泛参与，例如听证或者征求意见等，则势必要求政府主动公开相关信息。可见，认为过程性信息一律不得公开，是不符合我国行政法以及信息公开相关规定的。在本案中，25号《报告》与申请人具有密切的利害关系，且市政府对于该报告已经作出《批复》，即使公开，也不会对《批复》的作出产生不良影响，相反，公开该报告对于申请人而言，更容易使其了解行政裁决主体的合法性，有利于保障申请人的知情权、促进行政机关告知义务的履行、增进官民和谐，同时促使政府行为更加符合程序公正的要求。因此，公开是适当的。
2.政府过程性信息公开的法理依据及其适用
（1）行政公开原则的要求。行政公开原则是广泛应用于我国行政法领域的一项原则。行政公开原则要求行政程序公开，保证行政相对人能够知晓并充分参与程序。行政相对人有权知晓行政行为作出的主体、程序与标准，行政相对人对于行政主体、行政程序以及行政行为的依据产生疑问的，行政机关有义务给予解释与说明，并在职权范围内协助相对人知晓相关信息。行政公开原则必然要求保障行政相对人在具体的行政案例中的知情权，从而使得相对人能够有效行使举证、辩论、听证等权利。因此，行政公开原则本身是政府信息公开的一个重要方面。就过程性信息而言，由于行政程序中信息的公开，对于行政相对人参与行政程序、了解相关程序事项等，具有十分重要的意义，因此，行政公开原则与过程性信息的公开往往具有十分密切的关系。就本案而言，申请人因对行政裁决的主体等程序事项产生疑问，故以政府信息公开为依据申请公开《批复》与25号《报告》，实际上是为了了解行政裁决程序中的相关事项。
（2）政府信息公开的内在要求。根据《条例》的规定，政府信息公开不仅是政务公开的要求，更是公民获知政府信息、监督政府依法行政的要求。信息公开已经成为政府的一项基本义务。从政府可以裁量公开范围的政务公开阶段进入义务性公开阶段，公民可以通过法律途径监督政府依法公开相关信息，从而保证行政程序的透明性，促进公民对行政程序的参与。过程性信息的公开与提高政府工作的透明度具有密切关系。如果仅对行政结果进行公开，而不能对过程性信息进行公开，则公民就有可能难以判断行政行为是否合法、公正，也难以对行政行为进行有效监督与纠正；公民在受到行政行为侵害时也难以获得有效救济。因此，《条例》没有将过程性信息笼统地排除在政府信息公开范围之外。实际上，按照《条例》的有关规定，如果公开过程性信息可能涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私，或者可能影响公共安全、社会安全、经济安全以及社会稳定的，就不应公开。这就对过程性信息的公开范围进行了一定的规范与限制。部分过程性信息的公开，可能影响到议事的正常进行，或者有可能导致参与议事人招致打击报复，甚至会使特定人获得不当利益、产生特殊损害的，就可以以保守国家秘密、商业秘密、个人隐私或者维护公共安全、社会安全、经济安全、社会稳定为由不予公开。相反，如果过程性信息的公开不会产生相关的消极影响，从提高政府工作透明度、保障申请人知情权的角度而言，就有公开的必要。《意见》也是将正在研究、讨论以及审查中的过程性信息排除在公开范围之外，从而避免过程性信息的公开影响正常的研究、讨论以及审查。但是，如果过程性信息的公开不至于影响正常的研究、讨论以及审查过程，也不会产生违反《条例》禁止性规定的情况，则没有不予公开的理由，否则就不能充分地贯彻信息公开原则的要求。在本案中申请人申请公开的25号《报告》并不涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私，公开该信息也不会影响社会稳定与安全，且研究、讨论、审查的过程已经结束，对于行政过程并无妨碍，因此，并无适用《意见》上述规定的余地。
（3）国外立法例的参照。政府信息公开法制较为发达的国家，严格实行以公开为原则、以不公开为例外的规定，对于过程性信息的不公开也规定了明确的限制条件。例如《日本信息公开法》规定：行政机关内部或者相互之间审议、讨论或者协商的信息，如公开会损害率直地交换意见、影响中立的意思决定、会在国民中造成混乱，或者会使特定人得到不当利益或者使特定人受到不利影响，不予公开。杨登峰.论过程性信息的本质———以上海市系列政府信息公开案为例.法学家，2013（3）.笔者认为，我国《条例》同样规定了信息公开原则，对于不属于明令禁止公开信息的，均有予以公开的依据；不予公开相关信息的，必须提供相应依据。目前，对于《意见》中的上述规定，可以参照国外立法例予以解释，即过程性信息的公开可能影响议事中立或者特定人利益的，可以纳入《意见》规定的一般不予公开的过程性信息范畴。至于缺乏正当的不予公开理由的过程性信息，则不宜涵盖在《意见》上述规定的指涉范围之内，而应准许予以公开。这是司法衡平原则的应有之义，也体现了《意见》权衡行政需要与信息公开双重价值的内在精神。
（陕西省高级人民法院　袁辉根　袁辉）