(一)首部
1.判决书字号:江苏省昆山市人民法院(2013)昆行初字第80号行政判决书。
3.诉讼双方
原告:余某。
被告:江苏省苏州市昆山工商行政管理局(以下简称昆山工商局)。
法定代表人:江某,该局局长。
委托代理人:徐某,该局副局长。
委托代理人:侯秉,江苏六典律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
审判机关:江苏省昆山市人民法院。
合议庭组成人员:审判长:李诗茵;代理审判员:周游;人民陪审员:倪军。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为
2013年11月6日,依据原告余某提出的公司信息查询申请,被告昆山工商局向其出具公司信息表,同时收取100元费用,并开具了一份昆山市工商咨询服务中心定额发票。
2.原告诉称
原告余某诉称:2013年11月6日,原告到被告处查询企业工商登记信息,被告向原告提供了盖有“苏州市昆山工商行政管理局摘录档案材料专用章”的企业登记信息材料,同时收取了100元费用,并出具了一张盖有“昆山市工商咨询服务中心”的发票一份。原告认为:企业工商登记信息符合《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息条件,依法公开是行政机关的法定义务。被告的行为违反了《政府信息公开条例》第二十七条,亦违反了江苏省工商行政管理局《关于规范工商咨询代理服务工作的几点要求》中要求工商行政管理机关与咨询服务机构之间机构、职能、场所、人员分开,不得把工商行政管理职能委托给咨询服务机构代办、代理,提供有偿服务的规定。故请求确认被告上述具体行政行为违法,诉讼费由被告承担。
3.被告辩称
被告昆山工商局辩称:其已在公共平台公开了属于信息公开范围的企业基本信息(包括市场主体名称、注册号、法定代表人、住所、经营项目等),公众可登录江苏省苏州工商行政管理局网站查询。原告通过昆山市工商咨询服务中心查询的企业档案资料,包括企业信用等级、所属行业、从业人员、雇工人数等信息,不属于政府信息公开范围,按规定应当缴纳查询费、复制费。对于政府信息公开范围以外的企业档案资料,其委托昆山市工商咨询服务中心管理及收费,符合有关规定。请求依法驳回原告的诉讼请求。
(三)事实和证据
江苏省昆山市人民法院经公开审理查明:2013年11月6日,原告余某持律师事务所证明至被告昆山工商局查询L精密电子科技(昆山)有限公司情况,并填写了被告提供的查询单。被告昆山工商局向其出具了1份载有企业名称、住所、住所产权、法定代表人姓名、证件号码、企业类型、所述行业、注册资本、设立日期、年检日期、经营项目、经营期限、发招日期、从业人数、投资者人数、雇工人数、联系电话以及2010年、2011年、2012年年检结果的公司信息表,收取了100元费用,并开具了一份昆山市工商咨询服务中心定额发票。
另查明:苏州市工商局网站(www.szsgj.gov.cn)自2013年9月12日起可查询企业登记基本信息,包括主体名称、法定代表人姓名、企业类型、注册资本、住所、经营期限、成立时间、核准时间、一般经营项目等内容。
上述事实有下列证据证明:
(1)L精密电子科技(昆山)有限公司工商登记查询信息;
(2)L精密电子科技(昆山)有限公司基本登记信息;
(3)2013年11月6日余某申请查询档案的证明;
(4)昆山市工商咨询服务中心定额发票。
(四)判案理由
江苏省昆山市人民法院经审理认为:本案争议焦点为:一是被告向原告提供的涉案企业信息是否属于政府信息公开内容,二是被告委托昆山市工商咨询服务中心收取100元费用是否合法。
关于第一个争议焦点,《政府信息公开条例》第二条规定,本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。《工商行政管理系统政府信息公开办法(试行)》第二条规定,本办法所称工商行政管理政府信息,是指工商行政管理机关在依法履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。《公司登记管理条例》(2005年修订)第四条第一款规定,工商行政管理机关是公司登记机关。第九条规定,公司的登记事项包括:(1)名称;(2)住所;(3)法定代表人姓名;(4)注册资本;(5)实收资本;(6)公司类型;(7)经营范围;(8)营业期限;(9)有限责任公司股东或者股份有限公司发起人的姓名或者名称,以及认缴和实缴的出资额、出资时间、出资方式。第五十七条规定,公司登记机关应当将登记的公司登记事项记载于公司登记簿上,供社会公众查阅、复制。据此,除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等不应或不宜公开的事项外,对于企业登记信息,工商行政管理机关应当遵循《政府信息公开条例》的规定依法予以公开。本案中,被告向原告提供的信息中,大部分属于《公司登记管理条例》所明确规定的企业登记信息,应由被告主动公开。“从业人数”“雇工人数”虽不是条例明确的登记事项,但也属于工商行政管理机关在履行职责过程中获取并以一定形式记录、保存的信息,属于依申请公开的信息。因此,被告作为企业登记主管机关,本具有向社会公众公示企业登记、备案信息的行政职责,其在本案中向原告提供涉案信息,属于履行法定的信息公开职责。
关于第二个争议焦点,《政府信息公开条例》第二十七条规定:行政机关依申请提供政府信息,除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外,不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。行政机关收取检索、复制、邮寄等成本费用的标准由国务院价格主管部门会同国务院财政部门制定。《国家发展改革委、财政部关于行政机关依申请提供政府公开信息收费标准及有关问题的通知》(发改价格[2008]1XX8号)第一条规定:行政机关通过政府公报、政府网、新闻发布会以及报刊、广播、电视等形式主动提供政府公开信息,一律不得收取任何费用。行政机关依公民、法人或者其他组织的书面申请提供本机关主动公开信息范围以外的政府公开信息,可以向申请人收取检索费、复制费、邮寄费,具体标准由所在地省、自治区、直辖市价格主管部门会同财政部门按照补偿成本原则制定并向社会公示。江苏省《省物价局省财政厅关于行政机关依申请提供政府公开信息收费标准及有关问题的通知》第二条规定,政府公开信息收费暂委托市、县价格、财政部门管理,按照收支平衡原则制定提供政府公开信息收取检索费、复制费标准。据此,行政机关主动提供政府公开信息,不得收取任何费用;依申请公开政府信息,也只能收取检索费、复制费及邮寄费等成本费用。《江苏省物价局、省工商行政管理局关于印发〈江苏省工商咨询服务收费管理暂行办法〉的通知》(苏价费[2010]69号)对上述问题予以了进一步明确。该通知第一条规定,工商行政管理机关依申请提供其他政府公开信息(包括企业登记资料信息)的,执行当地市、县(市)价格、财政部门规定的检索、复制、邮寄费标准。同时第二条规定,要坚持工商行政管理机关与工商咨询服务机构完全分开;坚持职能分开,不得将工商行政管理职能委托给工商咨询服务机构代理,实行有偿服务。本案中,被告昆山工商局虽辩称其系将政府信息公开范围以外的企业档案资料委托昆山市工商咨询服务中心管理及收费,但如前所述,涉案信息均系被告应当主动公开或依申请公开的政府信息,被告本身是法定的政府信息公开责任人,不得将信息公开的职责转移给第三方非政府组织,更不能借用非政府组织名义变相收费。作为委托机关,被告昆山工商局应当对外承担相应的法律责任。依据现行法律法规的规定,被告昆山工商局依申请提供政府信息仅能依据相关价格、财政部门规定的标准收取检索、复制、邮寄费用。而本案中,被告收取的费用明显超过成本费用,虽收取的费用经物价部门审核,仍因其违反《政府信息公开条例》的规定而违法。被告以苏州市物价局2013年5月13日公布的《苏州市政府制定价格经营服务性收费目录》关于工商所涉收费项目中规定了查档费以及企业登记资料查询费用,以查档为由开具昆山市工商咨询服务中心100元定额发票的行为违反了上述规定。
(五)定案结论
江苏省昆山市人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第(二)项的规定,作出如下判决:
确认被告苏州市昆山工商行政管理局向原告余某提供公司登记信息时收取100元费用的行为违法。
案件受理费50元,由被告苏州市昆山工商行政管理局负担。
(六)解说
1.企业档案信息属于政府信息
被告在答辩中认为企业档案资料不属于政府信息,但《政府信息公开条例》第二条规定,政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的,以一定形式记录、保存的信息;第二十二条规定,政府信息中含有不应当公开的内容,但是能够作区分处理的,行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。2014年《公司登记管理条例》第九条规定,公司的登记事项包括:(1)名称;(2)住所;(3)法定代表人姓名;(4)注册资本;(5)公司类型;(6)经营范围;(7)营业期限;(8)有限责任公司股东或者股份有限公司发起人的姓名或者名称。可见,企业档案信息属于政府信息,且该信息的制作、保存机关为工商行政管理机关,即被告具有提供由其进行登记的公司的信息的行政职能。除了法定的豁免公开事项及其他不应当公开的内容之外,对企业档案信息应当遵循《政府信息公开条例》的规定进行区分处理。
2.信息公开应区分主动公开与依申请公开两大类
《政府信息公开条例》第十五条规定,行政机关应当将主动公开的政府信息,通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开;第二十一条第(一)项规定,属于公开范围的,应当告知申请人获取信息的方式和途径。《公司登记管理条例》第五十六条规定,公司登记机关应当将公司登记、备案信息通过企业信用信息公示系统向社会公示。
本案中,原告在被告处按要求填写了一张查询单,该查询单并未明确所需信息的具体项目及内容。被告向其出具了一份载有企业名称、住所、住所产权、法定代表人姓名、证件号码、企业类型、所述行业、注册资本、设立日期、年检日期、经营项目、经营期限、发招日期、从业人数、投资者人数、雇工人数、联系电话以及2010年、2011年、2012年年检结果的公司信息表。上述信息项目中,除了“证件号码”“从业人数”“雇工人数”之外,其他信息均属于《公司登记管理条例》明确的公司登记事项,属于应主动公开的信息;法定代表人的“证件号码”属个人隐私,不属于公开范围;“从业人数”“雇工人数”未被明确为公司登记事项,属于依申请可以公开的信息。
可见,企业档案信息应当区分为主动公开与依申请公开两大类政府信息。《公司登记管理条例》第九条已经明确了公司登记机关主动公开的信息范围。对此,苏州市工商行政管理局的官方网站也于2013年9月12日起主动公开企业基本登记信息供民众查询,因此被告将该类信息公开的网站告知申请人即可。对于依申请公开的政府信息,凡涉及商业秘密、个人隐私的,按照《政府信息公开条例》第二十三条处理;除此之外的所有信息按照《政府信息公开条例》第二十一条处理。故本案被告不作任何区分地将上述信息全部作为依申请公开的信息,在一张表格上一并公开的行为违法。
3.收费主体及收费标准均不合法
工商行政管理机关作为政府信息公开责任人,不能将信息公开职责转嫁给第三方非政府组织,更不可以借用第三方非政府组织的名义进行收费。
《政府信息公开条例》第二十七条明确规定,行政机关在依申请提供政府信息时,仅可以收取复制、检索、邮寄等成本费用。本案中,被告提供的信息大部分为应主动公开的信息,且其收取的100元档案信息查询费在数额上明显超越复制、检索、邮寄等成本费用的界限,在标准的设定上虽有物价部门的审核,但最终仍违反了《政府信息公开条例》的强制性规定。
4.确认违法判决比撤销判决更适当
本案最终作出了确认违法判决,而没有适用撤销判决,主要基于三点考虑:一是政府信息的特殊性,其具体内容一经公开,无论公开的载体是何种方式,都不再具有撤销的对象;二是与原告的诉讼请求相对应,本案原告的诉讼请求很明确———“确认被告将政府信息通过昆山市工商咨询服务中心以100元的有偿方式向被告提供的具体行政行为违法”,法院最终的判决方式应当对此作出具体而明确的回应;三是行政赔偿请求应单独列出。本案审查的核心是政府信息公开行为是否合法,被告收取100元费用的行为应依附于政府信息公开行为,并非单独的审查对象,因此本案中100元的费用被认定为违法的政府信息公开行为造成的财产损害为宜,原告可以在提起政府信息公开诉讼时一并提出赔偿请求,也可在行政诉讼确认违法之后单独提起国家赔偿诉讼索赔。
(江苏省昆山市人民法院 周游)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2015年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第304 - 309 页