（一）首部

1.判决书字号：北京市石景山区人民法院（2014）石行初字第30号行政判决书。

2.案由：政府信息公开。

3.诉讼双方
原告：范某。
委托代理人：夏广域，北京京华律师事务所律师。
被告：北京市石景山区审计局。
法定代表人：王某，该局局长。
委托代理人：黄某，该局干部。
委托代理人：张秀山，北京颐合中鸿律师事务所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市石景山区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：史立新；人民陪审员：冯凤增、褚栓爱。

6.审结时间：2014年10月30日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2014年7月21日，被告作出“政府信息依申请公开答复告知书”[石景山区审计局（2014）第第X号-告]，内容为：范某：您好。我们于2014年7月2日受理了您提出的关于“石景山区某综合改造项目的征收补偿费用管理和使用情况的审计报告”的政府信息公开申请。具体见“登记回执”石景山区审计局（2014）第第X号。经查，2012年7月，我局开始对某综合改造项目进行跟踪审计。目前，该审计项目尚未完成，您所需要的信息正在形成过程中，根据《国务院关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]第X号）“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府性信息”的规定，您所需信息不属于《政府信息公开条例》所指应公开的信息。如您对本答复有异议，可以在收到本答复之日起60日内申请行政复议，或者在3个月内向人民法院提起行政诉讼。

2.原告诉称
原告范某诉称：原告居住在石景山区，系石景山区某综合改造项目的征收对象。为了解征收项目补偿费用的发放和使用的详细情况，2014年7月2日原告向被告提出申请，要求被告公开石景山区某综合改造项目的征收补偿费用管理和使用情况的审计报告。2014年7月21日，被告作出答复，认为该信息不属于《政府信息公开条例》所指的应当公开的政府信息。但《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条规定：房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。审计机关应当加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督，并公布审计结果。原告认为涉案项目征收工作早已经结束，被告应当依法制作审计报告，被告答复称原告申请的信息不属于公开的信息完全错误。为维护原告的合法权益，故诉至法院。诉讼请求：（1）判令撤销被告作出的“政府信息依申请公开答复告知书”[石景山区审计局（2014）第第X号-告]。（2）判令被告对原告申请的石景山区某综合改造项目的征收补偿费用管理和使用情况的审计报告的政府信息重新履行法定职责。（3）判令被告承担本案诉讼费用。

3.被告辩称
被告北京市石景山区审计局辩称：（1）被告具有作出本案被诉具体行政行为的法定职责。（2）被告作出“政府信息依申请公开答复告知书”程序合法。（3）被告作出的“政府信息依申请公开答复告知书”，认定事实清楚，适用法规正确。被告负责对石景山区某综合改造项目的征收补偿工作进行跟踪审计。至范某申请公开之日，该审计项目尚未完成，该项目的审计报告正在形成之中。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的规定，范某所申请公开的信息属于过程性信息。因此，被告如实向范某进行告知并无不妥。综上，被告作出的“政府信息依申请公开答复告知书”程序合法、认定事实清楚、适用法规正确。请求法院驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
北京市石景山区人民法院经审理查明：2012年5月，被告与案外人北京中咨新世纪会计师事务所有限公司（以下简称中咨公司）、河北宏鉴工程造价咨询有限公司（以下简称宏鉴公司）签订房屋征收与补偿全过程跟踪审计合同，将石景山区某综合改造项目房屋征收与补偿项目全过程跟踪审计事务委托给中咨公司、宏鉴公司。2014年7月2日，原告向被告提交政府信息公开申请表，该申请表“所需信息的内容”栏注明：石景山区某综合改造项目征收补偿费用管理和使用情况的审计报告。收到原告的申请后，被告于2014年7月3日向中咨公司、宏鉴公司分别发出《关于提交石景山区某综合改造项目房屋征收与补偿跟踪进展情况的函》，要求中咨公司、宏鉴公司反馈项目审计进展情况。2014年7月8日，中咨公司、宏鉴公司分别向被告复函称相关报告尚未完成。2014年7月21日，被告作出“政府信息依申请公开答复告知书”[石景山区审计局（2014）第第X号-告]，即本案被诉行为，并于当日送达原告。收到“政府信息依申请公开答复告知书”后，原告不服，提起本案诉讼。
上述事实有下列证据证明：
（1）“石景山区审计局政府信息公开申请表”。
（2）“登记回执”。
（3）“房屋征收与补偿全过程跟踪审计合同”。
（4）《关于提交石景山区某综合改造项目房屋征收与补偿跟踪审计进展情况的函》及复函。
（5）“北京市石景山区人民政府房屋征收补偿决定书”。

（四）判案理由
北京市石景山区人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，被告具有政府信息公开的法定职责。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，被告已查明原告申请公开的“石景山区某综合改造项目的征收补偿费用管理和使用情况的审计报告”因审计项目未完成，信息正在形成过程中的事实，但被告根据《国务院关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二部分的规定，将原告申请公开的信息答复为不属于《政府信息公开条例》所指应公开的信息，没有法律依据。

（五）定案结论
北京市石景山区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第二目之规定，作出如下判决：
（1）撤销被告北京市石景山区审计局于2014年7月21日作出的“政府信息依申请公开答复告知书”[石景山区审计局（2014）第第X号-告]。
（2）被告北京市石景山区审计局于本判决生效后依法对原告提出的政府信息公开申请重新作出答复。

（六）解说
政府信息公开是依法行政工作的重要内容，党的十八届四中全会进一步明确了政府信息公开应当坚持“以公开为常态，不公开为例外”的基本原则之后，此项工作更是引起了社会广泛关注。近年来，政府信息公开纠纷引发的行政诉讼案件不断增多，法院在审理此类案件过程中发现有许多基本概念急需厘清，这样才能把政府信息公开工作真正落到实处。本案争议焦点在于制作过程中的信息与过程性信息是否为同一概念，此焦点正是上述急需厘清的概念之一。
对于本案争议的焦点，在案件审理过程中，出现以下几种不同意观点：有观点认为制作过程中的信息与过程性信息只是语言表述不同，在法律属性上并无不同。有观点认为二者虽分属于不同概念，但区别不大，在实际工作中可相互替代。还有观点认为二者分属不同概念，具有不同法律属性，在实际工作中应严格区分，不能混淆。笔者同意最后一种观点。
从是否制作完成的角度，信息可以区分为处于制作过程中的信息和已制作完成的信息。也就是说是制作过程中的信息是未完成的信息，是相对于已制作完成的信息而言的。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。由此可知，《中华人民共和国政府信息公开条例》所指的政府信息应是已制作完成的信息，未制作完成、未实际生成的信息，谈不上是否应予公开。
从信息分类的角度来看，过程性信息是行政机关在作出决策之前的准备过程中制作的信息，是众多种类的信息中的一种。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二部分规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，如内部讨论记录、审查意见、讨论稿等，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府性信息。由此可知，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》所指的过程性信息应是已制作完成的信息，只是被列入免于公开的范围。
通过以上分析可知，制作过程中的信息与过程性信息不属于同一概念，在政府信息公开工作中应严格区分，不能混淆。
本案中，原告向被告申请公开的信息是某综合改造项目的征收补偿费用管理和使用情况的审计报告，并非审计报告讨论稿或工作记录等。至被告作出答复时，正式的审计报告尚未制作完成，且该信息在制作完成前一直处于动态变化之中，不存在已制作完成的完整的信息。只有在该信息制作完成后才可以判断其是否属于应予公开的范围，并非《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中规定的行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息。被告将处于制作过程中、尚未完成的即还不存在的信息认定为过程性信息，混淆了制作过程中的信息与过程性信息的概念。同时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条规定，审计机关应当加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督，并公布审计结果。原告申请公开的审计报告，虽非审计结果，但审计报告中包含审计结果，且没有法律、法规规定审计报告属于不予公开的范围，被告将原告申请公开的审计报告排除于应予公开的政府信息之外，没有法律依据。综上所述，法院判决撤销被告作出的“政府信息依申请公开答复告知书”[石景山区审计局（2014）第第X号-告]是正确的。
（北京市石景山区人民法院　史立新）