（一）首部
1.判决书字号
一审判决书：重庆市武隆县人民法院（2014）行初字第00018号行政判决书。
二审判决书：重庆市第三中级人民法院（2014）行终字第00078号行政判决书。
3.诉讼双方
原告（被上诉人）：蒋某。
委托代理人：傅某。
被告（上诉人）：重庆市涪陵区人民政府。
法定代表人：李某，该区区长。
委托代理人：赵某，该区人民政府办公室干部。
委托代理人：洪某，该区房地产业管理局法制科科长。
5.审判机关和审判组织
一审法院：重庆市武隆县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：代其智；人民陪审员：曾小波、赵兵。
二审法院：重庆市第三中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：杨煜；审判员：喻伦泰；代理审判员：刘厚勇。
6.审结时间
一审审结时间：2014年7月9日。
二审审结时间：2014年10月10日。
（二）一审情况
1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为
2013年12月2日，重庆市涪陵区人民政府（以下简称涪陵区政府）作出涪府复驳字[2013]第36号“驳回行政复议申请决定书”（以下简称36号决定），认为重庆市涪陵区房地产业管理局（以下简称涪陵区房管局）作出的涪房管法[2013]59号“关于蒋某拆迁信访的处理意见”（以下简称59号处理意见），是其作出的涪房函[2013]26号“关于不予受理拆迁裁决申请的告知书”（以下简称26号告知书）的重复处理行为，故蒋某不服59号处理意见而申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项之规定，决定驳回蒋某的行政复议申请。
（2）原告诉称
原告蒋某诉称：蒋某是原涪陵火柴厂的工人，“房改”时分得了该厂乌江路××号7幢7X7号住房，因涪陵火柴厂破产而未能办理房屋产权证。2010年12月，蒋某与政府机构签订了该房屋的房屋拆迁协议，但对院坝及宅基地未作补偿。蒋某不服，申请涪陵区房管局裁决，该局却作出不予受理告知书。蒋某仍不服，又向涪陵区房管局提出申请，涪陵区房管局作出了不予支持蒋某请求的处理意见。蒋某不服，于是向涪陵区政府申请复议，涪陵区政府却作出了驳回复议申请的决定。请求法院判决撤销涪陵区政府作出的36号决定。
（3）被告辩称
被告涪陵区政府答辩称：涪陵区房管局对蒋某进行了两次回复，对第一个回复没有异议的，就不能对重复的第二个回复申请复议。
2.一审事实和证据
重庆市武隆县人民法院经公开审理查明：2010年12月30日，蒋某就其位于乌江路××号7幢7X7号、面积70.3平方米的住宅房屋一套与敦仁办事处签订“城市房屋拆迁货币安置补偿协议”，该房屋被拆迁后的补偿款总金额为294004.08元。2013年4月18日，蒋某以敦仁办事处和国投公司为被申请人向涪陵区房管局递交行政裁决申请书，要求对房屋70.3平方米按3128元/平方米、对私（公）摊土地面积70平方米按3000元/平方米进行裁决补偿。2013年5月7日，涪陵区房管局作出26号告知书。之后，蒋某以其位于乌江路××号房屋面积70.3平方米、土地面积140.3平方米，已于2010年12月被拆迁，现要求按房屋评估价的2倍予以补偿，对大于房屋面积的土地面积70平方米按1800元/平方米予以补偿为由，要求涪陵区房管局处理，该局于2013年8月21日作出59号处理意见。蒋某不服59号处理意见，向涪陵区政府申请复议。2013年12月2日，涪陵区政府以涪陵区房管局已于2013年5月7日作出了26号告知书，故59号处理意见实为重复处理行为为由，驳回了蒋某的行政复议申请。
上述事实有下列证据证明：
（1）行政复议申请书。
（2）受理行政复议申请通知书。
（3）26号告知书。
（4）城市房屋拆迁安置补偿协议书。
（5）领款凭证。
（6）蒋某给国土资源部的信。
（7）转送单。
（8）行政申请裁决书。
（9）59号处理意见。
（10）城市房屋拆迁安置补偿协议书。
（11）涪府复受字[2013]第36号文件（以下简称36号通知）。
（12）36号决定。
（13）59号处理意见。
3.一审判案理由
重庆市武隆县人民法院经审理认为：（1）行政重复处理行为是指原行政相对人及利害关系人在对行政行为通过正式法律救济途径无法救济或救济不足之后向原行政机关及其上级机关提出再次处理申请，原行政机关及其上级机关依法作出的与原行政行为内容一致且未产生新的法律效果的行为。（2）26号告知书认定的事实是蒋某为被拆迁人，适用的法律是《重庆市城市房屋拆迁管理条例》第十七条，处理结果是不予受理裁决申请。59号处理意见认定的事实是城投集团为拆迁人，国投公司为被拆迁人，蒋某为承租人，适用的法律是《重庆市城市房屋拆迁管理条例》第三十二条，处理结果是蒋某的请求不成立。因此，26号告知书认定的事实、适用的法律、作出的处理结果和59号处理意见的均不同，59号处理意见不符合行政重复处理行为的特征，故59号处理意见不是重复处理行为，实质是一个新的具体行政行为。（3）参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款（五）项之规定，蒋某不服59号处理意见申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项之规定，属于行政复议之范围，行政复议机关涪陵区政府依法应当受理。
4.一审定案结论
重庆市武隆县人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项第二目之规定，作出如下判决：
（1）撤销被告重庆市涪陵区人民政府涪府复驳字[2013]第36号驳回行政复议申请决定。
（2）限被告重庆市涪陵区人民政府于本判决生效后60日内重新作出处理。
（三）二审诉辩主张
1.上诉人诉称
上诉人涪陵区政府诉称：26号告知书为生效的行政处理决定。涪陵区房管局在该处理决定之后，又作出59号处理意见，该意见与前述告知书内容相同，未产生新的法律效果，故属于重复处理行为。被诉具体行政行为认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院撤销一审判决，依法维持被诉具体行政行为。
2.被上述人辩称
被上诉人蒋某辩称：一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院予以维持。
（四）二审事实和证据
重庆市第三中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。
另查明：2013年9月23日涪陵区政府对蒋某作出“信访事项不予受理告知书”（涪府信访告字 〔2013〕第X号），告知蒋某：你反映位于乌江路××号房屋面积70.3平方米、土地面积140.3平方米，已于2010年被拆迁，现要求按房屋评估价的2倍予以补偿，对大于房屋面积的土地面积70平方米以1800元每平方米补偿，计算后拆迁人应当再补偿你345898.40元的问题，不属于信访事项的受理范围，你可以通过依法申请行政复议或提起行政诉讼法定途径主张自己的合法权益。
（五）二审判案理由
重庆市第三中级人民法院经审理认为：行政重复处理行为是行政机关作出的没有改变原有行政法律关系，没有对当事人的权利、义务产生新的影响的行为。在本案中，涪陵区房管局先后应蒋某的申请，分别作出26号告知书和59号处理意见。其中26号告知书以蒋某已经与拆迁人达成协议为由从程序上驳回蒋某的申请，而59号处理意见以蒋某非被拆迁人、无权对涉案房屋拆迁补偿标准提出异议且已得到补偿为由，不支持蒋某的请求。该两个行政处理针对同一当事人就相同事项提出的内容基本相同的请求，但认定的事实、适用的依据及作出的处理结果均不相同、相较26号告知书，59号处理意见对蒋某的权利、义务产生了新的影响，不属于重复处理行为。涪陵区政府以告知书在先，涪陵房管局又作出59号处理意见为重复处理为由，作出的驳回蒋某复议申请的决定认定事实不清、适用法律错误，应当予以撤销。涪陵区政府已经受理蒋某的复议申请，该复议决定被撤销后，涪陵区政府依法应当重新作出处理。
（六）二审定案结论
重庆市第三中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
（七）解说
行政重复处理行为渊源于德国行政法上的“重复处置”概念，随后被我国台湾地区引入。2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第一条第二款第（五）项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为不属于人民法院受案范围，从而使行政重复处理行为在我国行政法上得以明文确立，推动了学者的深入研究。然而，《若干解释》中的“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”只是重复处理行为的一部分，在审判实际中遇到了纷繁复杂的重复处理行为，对其如何界定争议不断。
最高人民法院行政审判庭在解释《若干解释》时将“行政重复处理行为”界定为，“行政机关所作出的没有改变原有行政法律关系、没有对当事人的权利和义务发生新的影响的行为”陈新民.行政法学总论.台北：三民书局，1997：211～212.。但最高人民法院行政审判庭的上述表述是重在对《若干解释》第一条第二款第（五）项所表述的“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”的解释。而这类行为应该说仅仅是“行政重复处理行为”中的一部分。理论界对“行政重复处理行为”作出过全面性定位的，是赵德关，他在《试论行政法上的重复处理行为》一文中指出：“重复处理行为实际上就是指对先前行政法律行为所确定的权利义务状态予以承认（包括积极承认，如复议机关维持原具体行政行为；消极承认，如行政机关驳回相对人对原具体行政行为的申诉）或予以实现（如对原具体行政行为所定义务的强制执行），而未产生新的法律效果的行政事实行为。”行政法学研究，2000（4）。笔者认为，无论是最高人民法院行政庭对《若干解释》中法条的界定，还是理论界对“行政重复处理行为”的整体定义，笔者均不敢苟同。笔者以为：“行政重复处理行为”，是指行政机关作出行政决定并已生效，行政相对人不服该行政决定，向行政机关申诉，或者行政相对人没有申请，但行政机关依职权作出与原行政决定内容相同而不产生新的法律效果的行为。其基本特征如下：
第一，行政重复处理行为以行政机关已经作出行政决定并已生效为前提。重复处理行为以第一次行政决定的存在为前提，第一次行政决定是对某一行政法律关系的设立、变更或者消灭。并且这一行政决定已经生效。
第二，行政重复处理行为是行政机关作出第二次以上的决定并且其内容与第一次行政决定相同。这里所说的内容相同，并不仅局限于结果相同，而应当是与原行为的“事实与证据、依据、结果”三个方面相同。
第三，行政重复处理行为是只对原行为的重复而不产生新的法律效果的行为。由于行政重复处理行为的内容与原行政行为的内容是相同的，因而属于对原行为的重复，但并非要求行政相对人“重复地、加倍地”承受行政行为的效果。行政相对人只是承受第一次行政行为的效果，而不承受第二次行政行为的效果，因第二次行政重复处理行为并未创设新的法律关系，对相对人不发生新的法律效果。如果行政机关就同一事件作出两次以上行政决定，而且均要求当事人分别履行该义务，那就属于两个独立的行政行为，而不属于行政重复处理行为。
（重庆市武隆县人民法院 白永学）
案例来源：国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2015年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第376 - 381 页
