（一）首部

1.判决书字号：北京市西城区人民法院（2014）行初字第431号行政判决书。

2.案由：行政答复。

3.诉讼双方
原告：邢某。
委托代理人：邢某1、邢某2。
被告：北京市西城区人民政府。
法定代表人：王某，该区区长。
委托代理人：葛某，该区干部。
委托代理人：赵某，北京宣房房屋经营公司四分部职员。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市西城区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：刘学伟，人民陪审员：曾建、张汝建。

6.审结时间：2014年12月23日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2014年7月10日，北京宣房房屋经营公司作出答复，内容为：“北京市西城区广义里×号楼2门2XXXXX2号房屋为北京宣房房屋经营公司管理直管公房，该房屋承租人为季某（已去世）。根据《北京市公有住房租赁合同》第七条规定：‘租赁期限内，乙方外迁或死亡，乙方同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行合同，其他家庭成员又无异议的可以办理更名手续。’经查北京市朝阳区小红门日化一厂宿舍管理办公室开具的证明，证明你单位分配过住房，且你未提供无其他住房的证明材料，不符合更名条件。”

2.原告诉称
原告刑雪波诉称：原告邢某以书面形式向区政府提出变更北京市西城区广义里×号楼2门201、202房屋承租人的申请，区政府于2014年7月10日作出答复，以邢某单位分配过住房且未提供无其他住房的证明为由不予变更。邢某认为，其本人至今没有住房，单位也从没有分配过住房，并有单位出具的证明，符合变更条件。故诉至法院，请求判令依法撤销区政府根据邢某房屋变更承租人申请于2014年7月10日作出的答复，并根据变更承租人申请重新作出答复；诉讼费由区政府承担。

3.被告辩称
被告北京市西城区人民政府辩称：北京市西城区广义里×号楼2门2XXXXX2号房屋是区政府管理的直管公房，原承租人为季某。季某于2012年7月13日去世。2013年8月9日，邢某向区政府提出更名申请，要求将涉诉房屋的承租人变更为其本人。2013年12月17日，区政府作出告知，以邢某提供的材料不齐为由对其更名申请不予办理。邢某不服该告知，诉至北京市西城区人民法院。2014年3月20日北京市西城区人民法院作出（2014）西行初字第63号行政判决书，撤销该告知并要求区政府重新作出处理决定。2014年7月10日，区政府作出本案被诉答复，并于同日邮寄送达。经调查，邢某原单位北京市朝阳区小红门日化一厂宿舍管理办公室于2014年6月出具证明，证明该厂曾分配给邢某单位住房。根据《北京市公有住宅租赁合同》第七条的规定———“租赁期限内，乙方外迁或死亡，乙方同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续”，邢某原单位为其分配过住房，且邢某未提供无其他住房的证明材料，不符合变更条件。综上，区政府作出的答复事实清楚、程序恰当，请求法院依法裁判。

（三）事实和证据
北京市西城区人民法院经公开审理查明：北京市西城区广义里×号楼2门2XXXXX2号房屋是北京宣房房屋经营公司管理的直管公房，原承租人为季某。季某于2012年7月12日去世。2013年8月9日，邢某向区政府提出更名申请，要求将涉诉房屋的承租人变更为自己。2013年12月17日，区政府作出告知，以邢某提供的材料不齐为由对其更名申请不予办理。邢某不服该告知，诉至本院。2014年3月20日，本院作出（2014）西行初字第63号行政判决书，撤销该告知并要求区政府重新作出处理决定。2014年7月10日，区政府重新作出答复，并于同日邮寄送达。邢某不服该答复，于2014年7月24日向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
（1）北京市西城区人民法院（2014）西行初字第63号行政判决书；
（2）北京市西城区人民法院（2012）西民初字第3264号民事判决书；
（3）2014年7月15日原北京市朝阳区小红门日化一厂副厂长、工会主席为职工家属落实政策证明；
（4）2012年4月1日原北京市朝阳区小红门日化一厂主管分房的副厂长和党委书记证明；
（5）社区街道证明；
（6）北京建宫医院死亡证明；
（7）变更承租人申请；
（8）国内标准快递；
（9）季某、邢某户口簿；
（10）《北京市高级人民法院关于因直管公房租赁引发纠纷的受理问题的意见》[（2003）3X0号]；
（11）“北京市公有住宅租赁合同”；
（12）房屋租赁缴款凭证；
（13）北京市西城区人民法院（2014）西行初字第63号行政判决书；
（14）2014年6月26日北京市朝阳区小红门日化一厂证明；
（15）EMS邮寄回执及查询单。

（四）判案理由
北京市西城区人民法院经审理认为：北京宣房房屋经营公司是被授权经营、管理直管公房的事业单位，因其不具备行政诉讼被告的主体资格，对该单位（包括其下属各房屋管理分部）的行为不服，人民法院作为行政案件受理的，应当由设立该机构的区政府为被告。区政府作为公房管理机关，具有针对邢某的申请作出答复的法定职责。
区政府在审查公房原承租人死亡，申请人向其申请办理承租人变更手续时，应依据北京市公房相关政策规定进行审查。目前公房管理机关在公房原承租人死亡后，履行承租人变更职责过程中遵循的规范性文件主要是“北京市公有住宅租赁合同”。该合同第七条规定，租赁期限内，承租人外迁或死亡，承租人同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。根据上述规定，原承租人死亡后，申请人如果想继续承租该公有住宅应同时具备四个条件：（1）在原承租人死亡时与原承租人同一户籍；（2）在原承租人去世前与原承租人在诉争公有住宅处共同并连续居住两年以上；（3）无其他住房；（4）其他家庭成员无异议，且有资格提出异议的家庭成员也应当符合前述三个条件。在本案中，区政府依据2014年6月26日北京市朝阳区小红门日化一厂出具的证明，证明邢某单位为其分配过住房，且邢某未提供无其他住房的证明为由，对其变更公房承租人申请不予办理。但是，邢某在法定举证期限内提供的2014年7月15日北京市朝阳区小红门日化一厂出具的证明，证明邢某单位并未向其分配过住房。鉴于两份证明均出自同一单位，证明效力相等，证明目的相左，且均无其他证据佐证，故应认定区政府作出的答复认定事实不清。

（五）定案结论
北京市西城区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一目，作出如下判决：
（1）撤销北京市西城区人民政府于2014年7月10日针对邢某提出的公房承租人变更申请作出的答复。
（2）责令北京市西城区人民政府于本判决生效后30日内，针对邢某提出的公房承租人变更申请重新作出处理决定。
案件受理费50元，由北京市西城区人民政府负担（于本判决生效后7日内交纳）。

（六）解说
本案涉及的主要问题是：目前公房管理机关在公房原承租人死亡后，履行承租人变更职责过程中遵循的规范性文件有且只有“北京市公有住宅租赁合同”。该份文件是公房管理机关与承租人签订的，关于直管公房承租、使用等事项的约定。在目前相关法律法规尚不完善的情况下，只有这一份文件可作为操作依据。
在公房承租人变更的问题上，不可避免地涉及直管公房租赁关系的法律性质和直管公房管理机关在直管公房租赁关系中的法律地位的问题。实际上，直管公房租赁关系是一种公法色彩很浓的特殊的关系，不同于一般的民事租赁关系。在直管公房租赁关系中，承租人的资格、租赁的期限、租金的标准、出租人的权限以及出租方与承租人之间的权利、义务关系都由政府有关部门统一规定，出租人和承租人的意思自治的范围被压缩到极小。以直管公房租赁关系中的出租人如房管所为例：当事人向房管所申请变更，房管所经审查，认为符合公房承租人条件的，就应当予以变更。房管所不可以像一般民事租赁关系中的出租人那样以自己的自由意思作出接受或拒绝的表示。
事实上，政府公房管理机关或直管公房经营管理单位（仍以房管所为例）具有民事主体和行政主体的双重身份，同时扮演民法上的出租人和行政法上的行政管理人的双重角色。在直管公房租赁合同关系中，涉及例如房屋保护、维修或房屋租金交纳纠纷时，房管所以一般民事主体的身份出现，与承租人具有平等的法律地位，相应地，该类案件也应当作为民事案件处理。但在涉及审查当事人承租资格时，房管所以行政管理者的角色出现，履行行政管理的职权，相应地，此类案件应当作为行政案件处理。
（北京市西城区人民法院　刘学伟）