（一）首部
1、判决书字号
一审判决书：北京市第一中级人民法院（2005）一中行初字第433号行政判决书。
二审判决书：北京市高级人民法院（2007）高行终字第245号行政判决书。
3、诉讼双方
原告北京现代沃尔经贸有限责任公司（被上诉人）。
法定代表人王某，总经理。
委托代理人谷辽海，北京市辽海律师事务所律师。
委托代理人陈晓云，北京市辽海律师事务所律师。
被告中华人民共和国财政部（上诉人），住所地北京市西城区三里河南三巷3号。
法定代表人谢某，部长。
委托代理人李某，中华人民共和国财政部国库司副处长。
委托代理人李贵方，北京市德恒律师事务所律师。
5、审判机关和审判组织
一审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：吴月；审判员：刘景文；代理审判员：梁菲。
二审法院：北京市高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：朱世宽；审判员：胡华峰；代理审判员：朱海宏。
6、审结时间
一审审结时间：2006年12月8日。
二审审结时间：2012年11月21日。
（二）一审情况
1、一审诉辩主张
北京现代沃尔公司诉称，2004年10月29日，采购代理机构中国远东国际贸易总公司接受政府采购人发改委和卫生部的共同委托，对国家医疗救治体系项目(招标编号为：0XXX－XXXX－XXXX5)进行公开招标。北京现代沃尔公司参加了其中第七包的投标，该包为便携式血气分析仪，数量为300台。2004年11月30日，北京现代沃尔公司在中国招标采购网上看到了招标结果，北京现代沃尔公司未中标。北京现代沃尔公司认为此次招投标存在下列问题：采购主体在招标文件中没有具体写明评标方法、打分标准、计算公式等内容，所确定的中标供应商不符合法律规定；北京现代沃尔公司的投标价格在所有投标供应商中最低，却未中标；采购主体所确定的中标供应商不符合《政府采购法》的立法宗旨；采购主体在招标文件的技术规格中有限制供应商竞争的内容，违反了《政府采购法》；评标专家的组成不符合法律规定；政府采购的信息不透明，采购主体只是公示中标结果而没有公开评标专家名录和详细情况，致使北京现代沃尔公司无法进行有效质疑；评标专家与供应商存在利害关系，却未能遵循法律的规定自行回避等。即在法定期限内分别向招标采购代理机构和各采购人提出了书面质疑。北京现代沃尔公司还多次通过电话及书面的形式要求采购主体就其质疑内容给予明确的解释和合理的说明。然而，不论是采购代理机构还是各采购人均未给北京现代沃尔公司确切的答复。采购代理机构虽就质疑事项进行了书面传真回复，但却答非所问，含糊其词。2004年12月21日，北京现代沃尔公司针对采购主体在本次政府采购过程中的主要违法事实，根据《政府采购法》第五十五条规定，以书面形式向财政部提出了投诉，要求其对违法事实和违法行为人进行查处。根据《政府采购法》第五十六条规定，政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。自北京现代沃尔公司提出投诉之日至北京现代沃尔公司提起本案诉讼，财政部一直没有作出任何处理决定，也没有以书面形式通知北京现代沃尔公司。根据《政府采购法》第十三条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。财政部作为政府采购的行政主管部门，对于北京现代沃尔公司所投诉的政府采购违法行为应该有法定的积极作为义务。不论北京现代沃尔公司所投诉的违法行为是否成立，其都应该作出相应的具体行政行为。
财政部辩称，财政部收到北京现代沃尔公司的投诉后，通过调查得知：北京现代沃尔公司投诉的编号0XXX－XXXX－XXXX5项目是国家医疗救治项目的一个组成部分。国家医疗救治项目是由国家发展和改革委员会（以下简称发改委）审核并报国务院批准的重大建设项目，该项目采用公开招标方式。北京现代沃尔公司的投诉属于对国家重大建设项目招投标活动的投诉，应由发改委受理并作出处理决定。为此，财政部于2005年2月23日请发改委、中华人民共和国卫生部（以下简称卫生部）有关人员在财政部处召开协调会议。从会上证实，发改委也收到了北京现代沃尔公司对该项目的投诉，其内设的重大项目稽察特派员办公室(以下简称稽查办)正在依法处理。会上经研究决定：财政部将此投诉转发改委稽查办一并处理，该办作出处理后，将结果抄送财政部。后财政部将该情况电话告知了北京现代沃尔公司。《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招投标法》）第二条规定，在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法。北京现代沃尔公司投诉的编号0XXX－XXXX－XXXX5项目作为公开招标项目，应当适用《招投标法》。该项目招标文件中也明确载明按照《招投标法》开展招标投标活动。根据该法第六十五条，投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权依法向有关行政监督部门投诉。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，在《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》(国办发[2000]34号)和《国家重大建设项目招标投标监督暂行办法》(2002年1月10日国家计委第18号令)中均有明确规定：对国家重大建设项目招标投标活动的投诉，由发改委受理并作出处理决定。0XXX－XXXX－XXXX5号项目是国家重大建设项目的组成部分，北京现代沃尔公司对该项目招投标过程及结果不满意，依照上述规定应由发改委依法处理。因此，财政部将北京现代沃尔公司的投诉转交发改委处理，不仅避免了两部门重复处理，而且符合法律规定。
2、一审事实和证据
一审法院经审理认定，2003年9月，国务院批准了发改委、卫生部编制的《突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划》。根据此规划，发改委、卫生部作为政府采购人，委托采购代理机构于2004年10月对上述医疗救治体系项目进行了公开招标，采购相关仪器设备，共计12个包（招标编号为：0XXX－XXXX－XXXX5）。北京现代沃尔公司参加了其中第七包的投标（该包为便携式血气分析仪，数量为300台），但未中标。北京现代沃尔公司认为此次招投标的组织不合法，于2004年12月21日向财政部投诉。财政部受理后，将北京现代沃尔公司的投诉信及相关材料转交发改委稽查办处理，并要求发改委稽查办处理后将结果抄送财政部。但财政部未将上述情况告知北京现代沃尔公司。2005年3月23日，北京现代沃尔公司因财政部未对其以上投诉作出处理和答复，向法院提起行政诉讼。
本案一审审理期间，财政部向一审法院提交了以下主要证据：1、财政部给发改委重大项目稽查特派员办公室《关于请对国家医疗救治体系项目投诉进行处理的函》;2、一份无发文机关及文号，且内容不全的名称为《重大项目稽察特派员办公室主要职责处级机构和人员编制规定》的书面材料。财政部同时向一审法院提交了3份规范性文件,即国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知（国办发[2000]34号）、《国家重大建设项目招标投标监督暂行办法》(2002年1月10日国家计委第l8号令)、《国务院办公厅关于转发发展改革委卫生部突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划的通知》(国办发[2003]82号)。
北京现代沃尔公司向一审法院提交了以下主要证据：1、0XXX－XXXX－XXXX5招标文件节选；2、北京现代沃尔公司就国家医疗救治体系项目（项目编号：0XXX－XXXX－XXXX5）中标公示，致中国远东国际贸易总公司的质疑及特快专递回执；3、采购代理机构就质疑事项的回复；4、北京现代沃尔公司的投诉书及财政部的签收回执。
一审法院经审查认为，北京现代沃尔公司的证据1－4及财政部的证据1与本案的审理内容均具有关联性且合法、真实，予以采用。其中北京现代沃尔公司证据1能够证明编号0XXX－XXXX－XXXX5的招标为使用中央财政资金的政府采购；北京现代沃尔公司证据2能够证明北京现代沃尔公司就编号0XXX－XXXX－XXXX5的招标项目的中标公示向采购代理机构中国远东国际贸易总公司提出了质疑；北京现代沃尔公司证据3能够证明采购代理机构就北京现代沃尔公司质疑事项进行了回复；北京现代沃尔公司证据4中财政部的签收回执能够证明北京现代沃尔公司就编号0XXX－XXXX－XXXX5的招标项目的中标公示向财政部进行了投诉，财政部于2004年12月21日收到了该投诉书；北京现代沃尔公司证据4中北京现代沃尔公司的投诉书只能证明北京现代沃尔公司于2005年1月7日就编号0XXX－XXXX－XXXX5的招标项目的中标公示又撰写了一份向财政部的投诉书；财政部证据1能够证明财政部于2005年3月1日决定将北京现代沃尔公司对国家医疗救治体系采购项目中编号分别为0XXX－XXXX－XXXX5和GXXX－XXXXXX8的两份投诉书及相关材料转交发改委稽查办处理，并向发改委稽查办发出了转办函。财政部证据2不符合证据的形式要求，不予接纳。
3、一审判案理由
一审法院认为，本案涉及的招投标采购内容为突发公共卫生事件医疗救治体系项目中的 300台便携式血气分析仪属于货物采购。北京现代沃尔公司向财政部投诉的是采购代理机构在以招投标方式采购上述货物过程中，招投标的组织不合法问题，根据相关法律及相关规范性文件的规定，属于财政部的监督管理权限范围。财政部未按《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第五十六条的规定，在收到该投诉材料后三十个工作日内，对投诉事项予以回复，应属未履行法定职责。
4、一审定案结论
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款的规定，判决财政部对北京现代沃尔公司就招标编号为：0XXX－XXXX－XXXX5的国家医疗救治体系项目第七包招投标的组织不合法问题所进行的投诉予以处理和答复。
（三）二审诉辩主张
上诉人财政部诉称，北京现代沃尔公司对该项目招投标过程及结果不满意，依照相关规定应由发改委依法处理。因此，财政部将北京现代沃尔公司的投诉转交发改委处理，不仅避免了两部门重复处理，而且符合法律规定。综上，一审法院判决认定事实及适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，驳回北京现代沃尔公司的起诉。
北京现代沃尔公司辩称，自北京现代沃尔公司提出投诉之日至北京现代沃尔公司提起本案诉讼，财政部一直没有作出任何处理决定，也没有以书面形式通知北京现代沃尔公司。根据《政府采购法》第十三条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。财政部作为政府采购的行政主管部门，对于北京现代沃尔公司所投诉的政府采购违法行为应该有法定的积极作为义务。不论北京现代沃尔公司所投诉的违法行为是否成立，其都应该作出相应的具体行政行为。综上，一审法院判决认定事实和适用法律正确，请求二审法院驳回财政部的上诉，维持一审判决。
（四）二审事实和证据
北京市高级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。
（五）二审判案理由
北京市高级人民法院认为，财政部就北京现代沃尔公司的投诉事项没有履行相关的法定职责，因此，财政部关于对北京现代沃尔公司的投诉已履行了法定职责的诉讼主张，缺乏事实和法律根据。
（六）二审定案结论
北京市高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决驳回财政部的上诉，维持一审判决。
（七）解说
本案争议的焦点问题是法律适用问题，以及财政部对北京某公司的投诉事项是否具有监管职责、是否履行了监管职责。
（一）对《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）与《政府采购法》适用范围的理解与分析。
目前我国规范政府采购行为的法律有两部，一是2000年1月1日起实施的《招标投标法》，二是2003年1月1日起实施的《政府采购法》。在先制定的《招标投标法》只是规范了政府采购行为中最主要的招投标活动，对其他方式的政府采购行为并未涉及。在其后制定的《政府采购法》是规范所有政府采购行为的法律，在适用范围上涵盖了《招标投标法》的适用范围。因《招标投标法》没有废止，为协调两部法律、避免执行中冲突，《政府采购法》第四条明确规定"政府采购工程进行招标投标的，适用《招标投标法》。"按照《政府采购法》第二条第五款及《招标投标法》第三条的规定，工程是指建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮；还包括工程建设项目的勘察、设计、监理等服务，以及与工程建设项目有关的重要设备、材料等货物的采购。根据上述法律规定可以明确，政府采购行为中的货物服务采购行为应适用《政府采购法》的规定。
需要指出的是，《政府采购法》虽然在第四章规定了政府采购程序，但没有规定公开招标的具体操作规程，缺少操作性。《招标投标法》第二章招标、第三章投标、第四章开标、评标和中标规定了较为详尽的程序。对于政府采购中以公开招标方式采购货物和服务中涉及的招标、投标、开标、评标、中标等招投标程序事宜，不排除《招标投标法》的补充适用。
（二）如何理解法律规定的政府采购监管机关。
《招标投标法》虽然规定了对招投标活动中违法行为的罚责，也规定了当事人对招投标活动的投诉处理制度，但没有明确规定招投标活动的监管机关，该法第七条只规定"对招投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。"国办发（2000）34号文件《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（2000年5月10日发布实施）规定，国家发改委指导和协调全国招投标工作；对招投标过程中泄露保密资料、泄露标底、串通招、投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，按现行职责分工，分别由有关行政主管部门（经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业、建设、外经贸部）负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。有关行政主管部门须将监督过程中发现的问题，及时通知项目审批部门，项目审批部门根据情况依法暂停项目执行或者暂停资金拨付。国家发改委负责组织国家重大建设项目稽查特派员，对国家重大建设项目建设过程中的工程招投标进行监督检查。
国家发改委于2000年、2002年陆续制定了12号令《国家重大建设项目稽查办法》、18号令《国家重大建设项目招标、投标监督暂行办法》，其中18号令规定国家发改委有对国家重大建设项目招投标中违法行为的处罚权、对投标人投诉的处理权。
《政府采购法》第十三条明确规定"各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。"第六十八条、第六十九条规定了审计、监察部门对与政府采购活动有关监督管理职责。
如前所述，我国政府采购法律制度的现状是《招标投标法》规范针对建设工程的招投标行为，《政府采购法》规范针对货物和服务的政府采购行为，两部法律并行，也就出现了两个政府采购的监管机关，即国家发改委负责建设工程招投标的监管，财政部负责货物和服务的政府采购行为的监管，国家发改委对于国家重大建设项目中的货物和服务的政府采购行为没有监管权。
（三）对涉案政府采购行为类型及监管机关的分析与认定。
本案北京某公司提交的招投标文件（节选）表明，案件涉及的两个招标项目资金来源均为中央财政资金，采购对象为仪器设备，具体为血气分析仪。事实表明，上述采购项目为中央单位政府采购中的货物采购，属于《政府采购法》的适用范围，财政部应为法定的监管部门。
财政部提出的上诉理由之一是"一审判决认定事实错误。北京某公司的投诉事项属于国家医疗救治体系的组成部分，国家医疗救治体系项目属于《国家重大建设项目招标投标监督暂行办法》规定的国家重大建设项目"。对此，国家医疗救治体系项目是根据国家发改委、卫生部编制的《突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划》，由国家发改委审核报国务院批准的项目。国家医疗救治体系建设是一个系统工程，不仅包括基础设施建设亦即工程建设，还包括提交装备水平、深化管理体制和运行机制改革、提升专业人才技术能力。案件涉及的两件采购项目的对象为医疗设备，是货物，不是建设工程所必须的建筑材料或装饰、装修材料、不属于工程的范畴，因而也就不属于国家发改委监管的对象。
从另一方面来讲，国家医疗救治体系项目由国家发改委及卫生部共同实施，国家发改委即为采购人，以采购人的身份参与公开招标活动。即使如财政部所述由国家发改委作出处理，这个处理决定的实质也是国家发改委作为采购人对供应商提出的质疑作出的回复，在性质上也不属于政府采购监管部门对供应商的投诉作出的处理。如果承认国家发改委对此有监管权，等于承认国家发改委自己能作自己的法官，不符合行政法治的基本原理。
（四）财政部是否依法履行了法定职责。
本案中，财政部在收到北京某公司的投诉后，未在规定的时间内作出不予受理的决定或转送其他有权处理机关，应视为其已受理了北京某公司的投诉。在法定30个工作日处理期限内，财政部将属于本机关职责权限之内的投诉事项转送国家发改委稽查办处理，未作出处理意见，没有履行法定的监管职责。
本案涉及的两次政府采购行为的采购对象均属于货物，对涉案政府采购行为的监管应当适用《政府采购法》的相关规定。财政部是《政府采购法》第十三条第一款规定的政府采购监督管理部门，负有处理质疑供应商投诉的法定职责。因此，法院判决认定财政部没有履行法定职责事实清楚，判决其限期作出处理意见适用法律是正确的。
（五）对北京某公司提出的质疑理由的审查。
为便于对本案的了解，笔者认为有必要对本案北京某公司提出的质疑问题进行说明。因对两次招标的结果有异议，北京某公司先后向采购人、采购代理机构及财政部提出质疑或投诉。其提出的质疑共五点，即：1、本公司的投标价格低于中标人的投标价格，为什么落标？2、招标文件未按规定写明具体评标办法、打分标准、计算公式；3、在招标过程中，评标委员会未对本公司投标文件提出质疑；4、未按规定在公示中标结果时公开评标委员会成员名单；5、中标人的投标价格为每台80000元，但中标人在河北省的相同产品投标价格仅为每台67400元，难以理解。
由于本案的审查重点是财政部对于北京某公司的投诉事项是否具有监管职责以及是否履行了法定职责，属于履行职责诉讼，北京某公司的投诉理由是否成立，不是本案的审查重点，当事人也没有就围绕此项内容向法院提交证据、进行陈述和辩论。但经对案件材料进行审查，与此相关的材料有招标文件（节选）、北京某公司的质疑函、采购代理公司的回复函。从本案上述材料看，难以对北京某公司的投诉理由是否成立作出判断。
但从国家发改委致函法院的情况看，说明了该委经调查认定北京某公司投标产品未中标的原因及投标过程中存在的问题和对北京某公司投诉的处理情况。国家发改委认定北京某公司投标产品未中标的原因及投标过程中存在的问题主要为：1、投标产品为非干式血气分析仪，与招标要求的干式血气分析议不符；2、投标产品的部分测量参数如葡萄糖仍在申请国家食品药品监督管理局的注册之中，依规定未注册的产品不能在我国境内出售和使用；投标产品为非封闭式进样系统，不符合招标要求，储存数据也不达标；3、投标产品虽然价格低，但需要定期更换泵管、管路及气瓶，后期维护费用高昂，尤其是用于传染病医院时不利于控制病毒的传播；4、投标文件存在弄虚作假的现象。
国家发改委在2005年4月8日向北京某公司口头通报了调查结果，主要内容为：1、此次招标项目属于国务院批准的国家重点建设项目，依据《招标投标法》进行招标；2、招标文件中公布了评分标准、方法，未公布评标委员会成员不违反《招标投标法》；3、投诉人的投标产品不符合招标产品的类别要求，技术不达标，部分指标存在弄虚作假的行为；4、广东开元公司在河北省的投标价格因有恶意竞标嫌疑未中标；而且，河北、北京的招标要求不同，河北省的招标要求不包括培训，且用户集中；北京的招标要求培训且用户遍布全国。广东开元公司投出不同价格是可能的。而上述口头通报意见未形成正式书面处理意见。
综上，本案一、二审法院的判决是正确的。
（朱世宽）
【裁判要旨】各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。
