（一）首部

1、裁判文书字号
一审裁定书：河北省沙河市人民法院（2009）沙行初字第1号

2、案由：诉公安机关不履行保护身份信息权法定职责及行政赔偿

3、诉讼双方
原告史xx，。
委托代理人赵瑞其，沙河市海信法律服务所法律工作者。
被告沙河市公安局，地址沙河市太行街西段30号。
法定代表人：谢某，该局局长。
委托代理人林某，女，沙河市公安局法制科副科长。
委托代理人侯某，女，沙河市公安局户政科副科长。

4、审级：一审。

5、审判机关和审判组织
一审法院：河北省沙河市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：刘永信；审判员：李太平、宋炜。

6、审结时间
一审审结时间：2009年6月9日。

（二）一审诉辩主张

2、原告诉称： 2006年前因其他原因曾在沙河市将户口注销迁往天津，但准备办理第二代身份证时发现在当地没有户口登记，后从天津将户口转回，并在2006年10月25日在沙河市公安局办理了第二代身份证。2007年，原告突然发现在各商业银行不能办理正常业务，原因是本人身份信息不存在，从而导致现在北京工作的单位里不能参加社会保险，甚至银行存取款都不能。故请求法院判令被告立即将原告的身份证信息公布在与公安连接的网站上（含所有地方网站）并赔偿交通费、误工费、精神损害费共计6500元。

3、被告辩称：原告反映在有关部门办理相关业务时不能查找到身份信息一事，经调查了解，我局户政科和留村派出所通过市、省、部三级人口信息库均能查找到原告常住人口文字、照片信息且姓名、照片等信息均相符一致。鉴于原告的身份信息在部级人口信息库能够查找到，而银行部门核查不到并不是基层公安部门的户籍业务和信息出了问题。更何况，我单位已经按照银发345号文件的要求为原告向银行出具了核实身份证明并填写了回执。综上所述，原告提起行政诉讼被告不应是公安机关，请法院驳回原告起诉。

（三）一审事实和证据
河北省沙河市人民法院经审理查明：2002年原告因被劳动教养两年，将沙河市本地户口迁往天津，期满后户口未及时落回原籍。后因需办理第二代身份证，原告于2006年9月26日将户口转回沙河市，并在2006年10月25日到沙河市公安局办理了第二代身份证。起初原告身份证在银行使用并无问题，但在2007年夏公安部同中国人民银行建成运行联网核查系统后，各商业银行核实身份信息时便显示原告的身份证号码不存在，从而不能办理有关业务，给原告带来一系列生活、工作上的不便。2009年4月2日原告持银行部门的联网核查结果证明到沙河市公安局留村派出所进行核实，派出所按规定填写了公安机关核实回执。目前，原告的个人身份信息在市、省、部三级公安综合信息查询系统以及全国人口信息库里均能查到。
上述事实有下列证据证明：
1、原告二代居民身份证，证明在被告为原告办理了第二代身份证。
2、中国农业银行综合应用系统显示原告身份证号码不存在的证明一份，证明银行联网核查系统无原告身份信息。
3、原告的户籍证明信一份，证明原告户籍信息与身份证信息一致。
4、银行部门的联网核查结果证明和公安机关核实回执各一份，证明被告按银行要求对原告的身份信息进行了核实。
5、邢台市公安局综合信息查询系统调取的原告相关身份信息，证明原告的身份信息可在邢台市公安综合信息查询系统查到。
6、河北省公安综合查询系统调取的原告相关身份信息，证明原告的身份信息可在河北省公安综合信息查询系统查到。
7、全国公安综合信息查询系统调取的原告相关身份信息，证明原告的身份信息可在公安部综合信息查询系统查到。
8、全国人口信息库调取的原告相关身份信息，证明原告的身份信息可在全国人口信息库系统查到。
法律依据：《关于稳步开展公安信息资源共享服务工作的通知》公信通[2007]187号，《关于规范人口信息数据共享服务工作的通知》冀公户[2009]145号，中国人民银行和公安部联合下发的银发【2007】345号文件，证明被诉具体行政行为合法。

（四）一审判案理由
河北省沙河市人民法院认为：公民的身份信息是由公安部门在工作中采集的，属于涉及个人隐私的“政府信息”。行政机关应当及时、准确地提供公民身份信息联网核查服务，涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关沟通、确认，保证行政机关发布的政府信息准确一致。当前原告此状况的发生是由于数据采集和维护更新等方面的原因，全国基本信息资源库尚存在少量误差数据，在向银行机构提供公民身份信息联网核查服务后存在同样问题。对此，中国人民银行和公安部联合下发了银发【2007】345号文件，采取了相应紧急措施和处理办法，原告已持银行部门的联网核查结果证明到户籍所在地的沙河市公安局留村派出所进行核实，被告已按规定填写回执履行了相应职责。
从本案现有证据材料看，被告对原告的身份信息采集、更新维护和上报工作不存在疏漏，原告也没有理由和证据证明银行部门的联网核查系统中本人身份信息的丢失是沙河市公安局的过错造成。原告要求被告立即将本人身份证信息公布在与公安连接的网站上的诉讼请求并非沙河市公安局的法定职责，因为沙河市公安局没有权限承担对外信息服务职能。综上所述，原告起诉被告沙河市公安局不作为理由不能成立，本院不予支持。原告就赔偿各项损失费6500元的主张，因无事实证据与法律依据应予驳回。
经过主审法官多次沟通协调，对原告耐心细致地解释有关问题，原告认识到全国各商业银行的联网核查系统没有本人的身份信息并非被告不履行职责所造成的，在被告逐级向上级机关报送原告的情况后，原告最终向法院提出撤诉申请。

（五）一审定案结论
沙河市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条之规定，裁定如下：
准予原告史xx撤回起诉。
案件受理费25元，由原告负担。

（六）解说
行政诉讼法第十一条第一款规定的可提起行政诉讼的具体行政行为共有八项，而其中第（五）项是：“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒不履行或者不予答复的”，这是有别于其他的作为形式的具体行政行为的，是对行政机关不作为提起诉讼的依据，也就是法院经常办理的行政机关不履行法定职责行政纠纷案件的依据。这一规定赋予了公民或者法人与其他组织对行政机关不履行法定职责的情况有提起行政诉讼的权利，这类案件在近几年还是经常出现的。但是在司法实践中如何理解这类案件还是需要我们加以分析明确。
1、本案就是比较新颖典型的一类原告诉公安机关不履行法定职责的行政诉讼案件。不作为的行政案件更易使人产生误解，其原因在于，一般人对“法定职责”的认识比较模糊。在不作为的行政诉讼案件中“法定职责”的存在是前提，而行政诉讼法第十一条第（五）项规定的“法定职责”有以下两方面的含义： 第一，“法定职责”指法律、法规、规章或其他规范性文件明确规定的该机关的职责。如果不能找到相应的依据，就不能说该项职责是“法定职责”。第二，“法定职责”应该是保护人身权、财产权的法定职责。不履行法定职责就是行政机关负有法律、法规、规章或其他规范性文件明确规定的行政管理职责，在公民、法人或其他组织要求其履行时，不予答复、拖延处理或拒绝处理。本案中，被告提交公安部的规范性文件公信通[2007]187号《关于稳步开展公安信息资源共享服务工作的通知》中明确指出：公安部信息中心负责向全国银行机构提供公民身份信息联网核查服务。公安部与人民银行以“一口接入”的方式建立网络连接，并与公安信息通信网实行物理隔离。鉴于公安信息资源中许多属于公民个人信息，涉及公民个人隐私，在采用联网方式开展信息资源共享服务时，公安部将根据国家的法律法规统一确定共享信息项目，防止有关部门或机构滥用共享信息，侵犯公民合法权益。同时，要积极研究公安机关对其他部门、机构的信息共享需求，本着先易后难、互利合作的原则，逐步确定由部、省、市三级公安信息中心承担对外信息服务职能。据以上规定不难看出，沙河市公安局作为县级公安机关并不具有将原告的身份信息公布在与公安连接的网站上的条件和职能，如此原告的请求就不会得到法院的支持。一些行政机关特别是上下级机关的职责权限一般人并不清楚，尤其在法律、行政法规没有规定或不明确的情况下， 我们就要看法规、规章或其他规范性文件是如何规定的，这对法院审查认定履行法定职责的机关，也就是在审查被告主体资格的问题上至关重要。由于原告起诉前对被告法定职责的把握不准确，直接导致本案被告主体资格不适格。
2、关于举证责任承担问题存在的不同意见。一种观点是，坚持被告负举证责任的原则。第二种观点，由原告负举证责任。第三种观点，不作为案件应适用“谁主张，谁举证”的一般诉讼原则。无论在理论上还是在审判实践中都存在分歧，那么审判人员该如何掌握？最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条规定：在起诉被告不作为的案件中，原告承担证明其提出申请事实的举证责任。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第（二）款规定:“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形除外:（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。”这两条规定均源于行政诉讼法第四十一条中原告提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”的规定。我们认为，原告承担的举证责任应属于初步举证责任，其立法本意是原告向法院提供不作为存在的事实，启动行政诉讼的责任，而不是原告负有证明其申请行为合法的责任。所以，不履行法定职责案件的举证责任还应由被告行政机关承担，而不能由原告承担，但是原告有向人民法院提供证据的权利。该案原告向法院提交本人二代身份证和在银行系统中显示本人身份证号码不存在的证明事实上就已经完成了原告的举证责任，被告认为其不具备被诉及的法定职责应由被告承担举证责任，如由原告承担举证责任，原告将面临举证能力不足的问题。因为大多数原告受文化水平、法律知识、经济能力等限制，文件资料缺乏，不一定全面了解行政机关的职权范围，而被告处于优势地位，掌控有关规范性文件，由被告对此承担举证责任可以实现诉讼地位平等。
3、该案是2008年5月1日国务院颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》施行后当地法院收到的第一起涉及有关“政府信息”公开类案件。原告起讼之初的目的是想解决自己身份证信息在银行系统丢失的问题，进而解决生产、生活和经济社会活动带来的不便。原告起诉前其实并不知道是何原因出现了这样的窘境。虽然经审理原告的诉讼请求不属于被告的法定职责，但被告应有附随义务帮助解决。政府信息公开条例第二十五条第（二）款规定：“公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，有权要求该行政机关予以更正。该行政机关无权更正的，应当转送有权更正的行政机关处理，并告知申请人。”要求更正行政机关提供的与其自身相关的不准确的政府信息记录，其实属于个人信息权保护的范畴。由于我国尚未制定个人信息保护方面的法律，考虑到个人信息保护问题日益迫切，又与政府信息公开密切相关，才制定该条款。因此，行政机关在无权更正时不予转送有权更正的行政机关处理，也属于不履行法定义务，也是可以提起行政诉讼的。在调查了解到原告的身份信息在银行系统没有显示，可能是公安部或中国人民银行的数据库在采集和更新上出了问题后，法院并未就案办案，而是想方设法解决原告出现的问题，法官不辞辛苦经中国人民银行邢台分行、邢台市公安局等多家单位向上协调反映原告出现的情况。功夫不负有心人，终于就在原告撤诉后的第六天，主办法官接到原告从北京打来的电话，称银行系统查找到了本人的身份证号码，对沙河市公安局产生的误会表示歉意，向法官们的工作表示由衷的感谢，一场诉讼纠纷至此圆满化解。
通过上述案件的探讨，总结起来，对行政机关不作为的诉讼案件一定要牢固掌握案件特点，对特殊案件类型有深刻的认识与理解，才能在实践中办理好这类案件。
（宋炜）