(一)首部

1、判决书字号
一审判决书：厦门市思明区人民法院（2010）思行初字第72号行政判决书

2、案由：行政处罚案。

3、诉讼双方
原告杨某。
委托代理人杨志雄，福建厦门远大联盟律师事务所律师。
被告厦门市劳动教养管理委员会，住所地厦门市新华路47号。
法定代表人詹某，主任。
委托代理人叶某，厦门市公安局法制处民警。
委托代理人张某，厦门市公安局法制处民警。

4、审级：一审。

5、审判机关和审判组织
一审法院：福建省厦门市思明区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李辉东；审判员：王叶萍；人民陪审员：刘焕寿

6、审结时间
一审审结时间：2011年3月9日

(二)一审诉辩主张

1、原告诉称，一、原告不具备劳动教养的法定条件，不属于劳动教养的对象。根据《国务院关于劳动教养问题的决定》第一条第（一）项、《国务院关于劳动教养的补充规定》第二条、《劳动教养试行办法》第九条和第十条第（三）项、《公安机关办理劳动教养案件规定》第九条第（三）项、《关于进一步加强和改进劳动教养审批工作的实施意见》第二条等规定，劳动教养的对象是家居大中城市和家居农村却在外流窜作案的人；针对不够刑事处罚的诈骗行为，只有达到屡教不改的程度，才能收容劳动教养。而原告的常住户口所在地为福建省平和县九峰镇福坑村，系家居农村的进城务工人员，而非流窜作案，且原告此前从未受过任何法律处分，其行为并非屡教不改,因此原告不具备劳动教养的法定条件，不属于劳动教养的对象。二、被告作出的劳动教养决定适用法律错误。被告作出劳动教养决定所依据的《国务院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》（下称该通知）为国务院的规范性文件，不属于劳动教养法律依据；公安部《关于进一步加强和改进劳动教养审批工作的实施意见》亦未将该通知列为劳动教养的法律依据；而1982年1月21日制定的《劳动教养办法》明确规定了劳动教养的法定条件和适用范围。被告的另一依据《劳动教养试行办法》第十三条则系对劳动教养期限而非对象的规定。三、被告作出劳动教养决定违反法定程序。被告作出劳动教养决定，未征求原告住所地相关单位的意见，劳动教养决定书中亦未载明呈报单位对原告是否举行聆讯、聆讯的基本情况等内容，违反了《劳动教养试行办法》第十二条、《公安机关办理劳动教养案件规定》第四十九条第二款、《关于进一步加强和改进劳动教养审批工作的实施意见》第十一条及第十二条之规定，属于程序违法。四、被告作出劳动教养一年的决定处罚过重。原告的行为属于初犯、偶犯，被告亦不能证明原告具有屡教不改的情况，对于原告的行为应当本着宽严相济、行为后果与处罚相适应、重在教育、感化的原则进行处罚。而被告作出劳教决定之前已对原告刑事拘留了一个月，客观上已经达到了教育与惩罚相结合的目的，再对原告采取劳教一年的措施，显然属于处罚过重。综上，原告不具备劳动教养的法定条件，不属于劳动教养的对象，被告作出的劳动教养决定适用法律错误，违反法律程序，并且处罚过重。因此，请求判令撤销厦门市劳动教养管理委员会作出的厦劳教信批字〔2010〕第0001号《劳动教养决定书》。

2、被告辩称，一、被告作出的劳教决定认定事实清楚，证据充分，原告符合劳动教养条件。原告杨某自2010年10月7日至2010年10月19日期间，在李某等人开设的位于本市思明区XX路XX中心XXX号X期X号楼XXX1室的厦门域维贸易有限公司内，采取通过在互联网上发布虚构出售枪支弹药、考试作弊器等产品的虚假信息，诱使被害人因欲购买相关产品而汇款至其指定的银行账户内的方式，进行虚假信息诈骗。2010年10月19日，杨某等人在厦门市思明区XX路XX中心XXX号X期X号楼XXX1室被查获。认定上述事实的证据有：杨某的陈述和申辩、同案人李某、曾明星、郑建山、杨建发的陈述和申辩、查获的作案工具和照片、电子文档记录、到案经过、现场照片、杨某的人口信息材料等证据相互印证。杨某参与虚假信息诈骗违法行为的事实清楚，证据充分，鉴于其违法行为尚不够追究刑事责任，符合《国务院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》关于劳动教养的条件，属于劳动教养对象。二、被告作出的劳教决定适用法律正确。《国务院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》系国务院制定的行政规范，并未被依法撤销或废止，当然适用于劳动教养；被告依据该文件和《劳动教养试行办法》有关规定，决定对杨某劳动教养，适用法律正确。三、被告作出的劳教决定程序合法。征求被劳教人员所在单位或街道组织意见并非审批劳动教养的必经程序，因此被告未征求原告所在单位意见不违反法律规定；且被告已于2010年11月11日将厦劳聆告字[2010]第050号聆询告知书向杨某宣布并送达，原告并未提出聆询申请。至于劳教决定书未将是否聆询情况载入确实存在瑕疵，但该瑕疵并未影响到原告的实体权利，也不足以影响法律文书的合法性。综上，被告作出的厦劳教信批字〔2010〕第0001号劳动教养决定，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，请求判令维持被告作出的厦劳教信批字〔2010〕第0001号《劳动教养决定书》。

(三)一审事实和证据
福建省厦门市思明区人民法院经公开审理查明：2011年1月9日，原告刘某向厦门市思明区卫生局投寄投诉信，反映厦门市第一医院在接诊其食道不适问题过程中，存在想骗取住院费的行为，要求责令医院返还食道X线检查和打点滴的费用，并责令医院公开书面道歉，另依法追究医院违法骗医的法律责任。厦门市思明区卫生局接到投诉件后，告知原告投诉事项不属于其管辖范围。随后，厦门市思明区卫生局将投诉信转交给被告厦门市卫生局。2011年3月1日，被告将投诉信转发给厦门市第一医院，要求厦门市第一医院进行调查核实，并将结果书面告知原告。2011年3月10日，厦门市第一医院向被告作出《厦门大学附属第一医院关于患者刘某医疗纠纷的答复》，向被告报告医院对原告投诉事项的调查核实情况及与答复原告的情况，表明医院在诊疗过程中不存在违规行为，原告不接受医院的解释，继续要求赔偿，医院告知原告可进行医疗事故技术鉴定或通过司法程序解决。2011年6月22日，被告组织医患双方进行协调。2011年6月24日，厦门市第一医院向原告作出《厦门大学附属第一医院关于刘某先生诊疗情况说明》，向刘某书面说明诊疗过程及依据。2011年6月27日，厦门市第一医院与原告约定在医院进行会谈。2011年6月29日，厦门市第一医院向被告作出《厦门市第一医院关于刘某同志医疗纠纷处理经过说明》。原告以被告未按信访条例的相关规定对其投诉信进行回复，构成行政不作为为由，向本院提起行政诉讼，要求被告依法履行法定职责。

(四) 一审判案理由
福建省厦门市思明区人民法院经审理认为：国务院转发公安部制定的《劳动教养试行办法》第四条规定，省、自治区、直辖市和大中城市人民政府组成的劳动教养管理委员会，领导和管理劳动教养工作，审查批准收容劳动教养人员。劳动教养管理委员会下设办事机构，负责处理日常工作。公安机关设置的劳动教养工作管理机构，负责组织实施对劳动教养人员的管理、教育和改造工作。劳动教养场所，是对被劳动教养的人，实行强制性教育改造的机关，是改造人，造就人的特殊学校，也是特殊事业单位。据此，被告厦门市劳动教养管理委员会具有作出劳动教养决定的执法主体资格和职权。
被告厦门市劳动教养管理委员会认定原告杨某伙同他人采取通过在互联网上发布虚构出售枪支弹药、考试作弊器等产品的虚假信息，诱使被害人因欲购买相关产品而汇款至其指定的银行账户内的方式，进行虚假信息诈骗的事实清楚，证据确凿，且杨某对所认定的事实也供认不讳。
近年来，虚假信息诈骗呈现多发性、团伙性，严重侵害人民群众合法权益，扰乱社会秩序。杨某在李某等人开设的厦门域维贸易有限公司内进行虚假信息诈骗，公安机关共抓获违法犯罪嫌疑人25人，经侦查，公安机关对犯罪嫌疑人李某等20人提请厦门市思明区人民检察院批准逮捕。该案涉案人员多，社会危害性大。杨某明知他人系进行诈骗活动的情况下，仍主动参与诈骗活动，依法应对其行为后果承担相应的法律责任。劳动教养既非刑事制裁措施，亦非行政处罚措施，是强制性教育改造的行政措施。公安机关以杨某涉案金额尚未达到追究刑事责任的标准为由报请劳动教养，被告经审批对杨某作出劳动教养决定，是奉行"宽严相济"政策及"教育、感化、挽救"方针的具体体现。原告杨某认为其系初犯，不具有屡教不改情形，故不属于劳动教养对象的主张，系对其所涉诈骗案件性质及相关规定的偏面理解。关于聆询问题，被告已履行了聆询告知义务，并依法送达了《聆询告知书》，充分保障了原告的程序权利。劳动教养决定书中未载明聆询情况，系劳动教养决定书本身的瑕疵，但不影响被告作出劳动教养决定的程序合法性。关于征求意见问题，征求需劳动教养人员所在单位或街道组织意见，不是审批劳动教养的必经程序，因此，被告未征求原告所在单位意见亦不违反法定程序。
综上，被告认定原告进行虚假信息诈骗的事实清楚，证据确实充分，被告作出劳动教养决定的程序基本适当。原告要求撤销被告对其作出的劳动教养决定的理由不能成立。

(五) 一审定案结论
福建省厦门市思明区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告杨某的诉讼请求。

(六)解说
本案系一起因网络信息诈骗被劳动教养不服而提起的行政诉讼案件。案件的审理焦点有三个，一是劳动教养的法律性质；二是劳动教养的适用对象问题；三是劳动教养的程序正当性问题。
一、关于劳动教养的法律性质问题。
劳动教养的法律性质，即劳动教养的价值定位，长期以来，理论界和司法实务部门的认识分歧较大。劳动教养制度从20世纪50年代创立至今，在五十余年的发展历程中，已经发生了很大的变化，各种不同观点的产生，也与不同阶段性质的演变直接关联。概而言之，主要存在以下四种观点：第一种观点认为，依照法律规定，劳动教养不是刑事处罚，而是维护社会治安，预防和减少犯罪，对轻微违法犯罪人员实行的一种强制性教育改造的行政强制措施。第二种观点认为，劳动教养制度应归于行政处罚的一种。依据是从目前我国劳教工作的实践看，劳动教养是国家行政机关依据劳动教养行政法规，对符合劳动教养条件的违法犯罪行为人员所采取的单方面的行政行为，它具有一般行政处罚所具有的强制性、惩戒性、拘束力和执行力等特性。第三种观点认为，劳动教养制度应该刑法化，即仿造有关国家实行的轻罪制度，把劳动教养纳入刑法调整的范围。他们认为，劳动教养制度对人身自由的限制已重于刑事处罚中的拘役、管制及 3 年以下有期徒刑。劳动教养的性质就是一种刑事处罚，只不过这种刑事处罚是以行政手段而不是以司法程序处理的，即劳动教养是以行政手段处理的刑事处罚。第四种观点认为，应将劳动教养保安处分化。他们认为，劳动教养预防犯罪、防卫社会的目的以及收容对象、执行方式都与国外的保安处分相类似。
对于劳动教养的性质准确予以定位至关重要，因为其影响到劳动教养的适用对象、功能目的和期限以及程序保障等问题，进而与当事人的人身自由等权利密切相关。
目前学界和实务界主流观点认为，就适用对象而言，按照现行刑法，劳动教养对象不属于刑事制裁对象；根据其功能和目的，又不能按照行政处罚方式处理。劳动教养制度旨在创设一种正义的社会秩序，其核心价值不在于惩戒或排害，而是教育、矫治、保护和救助，其职能突出地表现为两个方面：犯罪预防与教化改造。因此，劳动教养既非刑事制裁措施，亦非行政处罚措施，而是一种强制性教育改造的行政措施。
劳动教养作为一种强制性教育改造措施，由于在实际执行过程，其对人身自由限制的严格性和长期性，一般民众认为劳动教养与对犯罪人员的强制劳动改造并无多大区别，更有甚者，部分违法行为人更愿意接受期限较短的刑事处罚，而不愿意被劳动教养（劳动教养的期限为1－3年）。因此，如何建立起一套科学合理的劳动教养执行机制，是改革和完善劳动教养制度需切实解决的一大课题。
二、劳动教养的适用对象问题。
劳动教养制度从初创至今的五十多年里，适用对象不是一成不变的，而是随时代的变迁、政策的调控而变化。
创建初期，相关规定多是以公安部党组的名义制定发布; 进入二十世纪八十年代以后，劳动教养制度的相关规定则以全国人大、国务院通过和制定的为主。随着我国社会经济的不断发展，为了满足维护整体社会治安稳定的需求，最高人民法院、最高人民检察院、司法部纷纷参与对劳动教养适用对象扩大的法律法规的制定。如此一来，就使得在实际工作中有关劳动教养适用对象问题出现了任意取舍、随意扩大的现象。
从目前情况看，劳动教养适用对象的主要依据是国务院转发的公安部制定的《劳动教养试行办法》（国发[1982]17号）。实践中，公安机关也主要适用公安部制定的《公安机关办理劳动教养案件规定》及《国务院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》（国发[1980]56号）。仅就这三个规定而言，对劳动教养适用对象的规定也存在着差异甚至矛盾的地方。如《劳动教养试行办法》第九条规定，劳动教养收容家居大中城市需要劳动教养的人。对家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人，也可以收容劳动教养。《公安机关办理劳动教养案件规定》第九条关于诈骗行为适用劳动教养的规定是：有诈骗的违法犯罪行为，被依法判处刑罚执行期满后五年内又实施前述行为，尚不够刑事处罚的。《国务院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》第一条规定：从今年下半年起，对有轻微违法犯罪行为、尚不够刑事处罚需要进行强制劳动的人，一律送劳动教养。
劳动教养适用对象的繁杂和混乱是劳动教养制度受到诟病的原因之一，也是完善和改革劳动教养制度所要解决的一个主要问题。
学界普遍认为，劳动教养适用对象应当包括三种类型：一是从事"法律明令禁止"的违禁行为人；二是未成年违法者；三是连续实施危害国家安全、危害社会治安秩序行为或长期以不法行为作为其生活方式，且因其人格堕落而具有犯罪危险性，但缺乏可归责性和科处相应处罚的条件的人。
实践中，劳动教养的适用对象不仅包括触犯刑律，但罪行较轻微，不够刑事处罚，又屡屡犯事的"边缘人"，还包括因多次触犯行政法规或治安处罚法，而成为劳动教养的收容对象的"行政处罚人"，以及既不是"犯罪边缘人"又不是"行政处罚人"，但被认定为应与社会相隔离的具有一定社会危险性的人。
笔者认为，劳动教养的适用条件和适用对象是劳动教养法律性质和价值定位的具体体现。我国劳动教养制度强制性教育改造措施的价值定位，决定了劳动教养应以宽严相济、积极预防犯罪的刑事政策为基石，因此，适用对象除那些游走于犯罪边缘、尚不够刑事处罚的犯罪边缘人之外，对那些已经触犯刑律，但社会危害性不大，不需要追究刑事责任的违法行为人，也可适用劳动教养。
就本案而言，原告杨某作为网络信息诈骗团伙的成员之一，依法可追究其刑事责任。考虑其初犯、偶犯因素，且系一名刚进入社会的青年，对其予以刑事处罚，不利于其今后的成长和生活；但网络信息诈骗又是社会危害性较大且呈高发态势的一种违法行为，必须依法予以打击。鉴于以上综合因素的考量，对本案原告予以劳动教养正是奉行"宽严相济"刑事政策及"教育、感化、挽救"方针的具体落实。
三、劳动教养的程序正当性问题。
目前劳动教养决定程序主要包括提请、审批、复议和执行程序，且主要由公安机关一个部门负责。程序运行的集中化和内部化也是劳动教养制度受到质疑的弊端之一。
近年来，为了改进劳动教养审批制度的内部化弊端，保障劳动教养运行机制的透明度和公正性，公安机关在劳动教养审批程序引入了聆询制度。2002年4月12日通告的《公安机关办理劳动教养案件规定》第二十五条规定：除对组织、利用邪教组织破坏国家法律实施和吸食、注射毒品的违法犯罪嫌疑人决定劳动教养的案件外，对具有下列情形之一的的案件，地级以上公安机关可以以同级劳动教养管理委员会的名义组织聆询：（一）应当对违法犯罪嫌疑人决定劳动教养二年以上的；（二）应当对未成年违法犯罪嫌疑人决定劳动教养的。2005年9月13日发布的《公安部关于进一步加强和改进劳动教养审批工作的实施意见》第四条规定，全面实行聆询制度问题，在作出劳动教养决定前，除涉及国家秘密的案件和案情简单且违法犯罪嫌疑人承认违法犯罪事实、对裁决无异议的案件外，公安机关都要告知违法犯罪嫌疑人有申请聆询的权利。聆询范围不再限于《规定》第25条规定的"组织、利用邪教组织破坏国家法律实施和吸食、注射毒品"以外的案件。聆询制度的实施，旨在通过行政相对人平等、有效地参与劳动教养决定的审批程序，有利于查明案件事实，确保劳动教养决定的公开性和合法性。
本案中，作为被告的公安机关在作出劳教决定前，已履行了聆询告知义务，并向原告依法送达了《聆询告知书》，充分保障了原告的程序权利。劳动教养决定书中未载明聆询情况，系劳动教养决定书的制作瑕疵，并非劳动教养决定程序问题。而征求需劳动教养人员所在单位或街道组织意见，不是审批劳动教养的必经程序，因此，被告未征求原告所在单位意见亦不违反法定程序。
综上，劳动教养这一具有中国特色的社会主义法律制度，在五十余年的发展历程中，为维护社会稳定、预防犯罪和教育矫治违法犯罪分子，做出了重要的历史性贡献。但在政治、经济形势已发生了巨大变化的今天，劳动教养制度的种种弊端也毋庸讳言。本案涉及的三个焦点问题，也是劳动教养制度的核心问题，近年来备受理论界和实务界的广泛关注和质疑。本案通过具体的案例，回应了劳动教养制度中的这三个核心问题，明确了劳动教养制度有其存在的必要性和合理性，劳动教养制度的问题应该也必须通过改革予以解决。
本案一审判决驳回了原告杨某的诉讼请求。宣判后，双方当事人均表示服判息诉，取得了较好的法律效果和社会效果。
随着形势的发展，现行的劳动教养制度暴露出越来越多的缺陷和不足，完善劳动教养制度被提上议程。根据《立法法》第8条规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。劳动教养作为一种对适用对象进行限制人身自由并教育改造的强制性措施，显然亟需法律而非行政法规或规章予以明确规定和统一。本案在当下正在进行劳动教养制度改革和完善的时代背景下，具有重要的实证参考意义，为相关法律制度的完善提供了良好的素材和参考资料。
（王叶萍）