(一)首部

1、判决书字号
一审判决书：厦门市思明区人民法院（2011）思行初字第15号行政判决书
二审裁定书：厦门市中级人民法院（2011）厦行终字第75号行政判决书

2、案由：房屋权属登记案。

3、诉讼双方
原告李某，男，汉族，1950年X月XX日出生，住福建省厦门市XXX区XXX号。
委托代理人郑建腾，福建知圆律师事务所律师。
被告厦门市国土资源与房产管理局，住所地厦门市思明区莲岳路156-158号松柏大厦。
法定代表人林某，局长。
委托代理人林某1，厦门市国土资源与房产管理局工作人员。
委托代理人粱洪流，福建衡兴明业律师事务所律师。
第三人厦门市思明区人民政府厦港街道办事处，住所地福建省厦门市思明区思明南路410号二梯6楼。
法定代表人沈某，主任。
委托代理人张某，厦门市厦港司法所工作人员。

4、审级：二审。

5、审判机关和审判组织
一审法院：福建省厦门市思明区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李辉东；审判员：王叶萍；人民陪审员：黄琼芬
二审法院：福建省厦门市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：林琼弘；审判员：纪赐进；代理审判员：柯艳雪

6、审结时间
一审审结时间：2011年7月4日
二审审结时间：2011年11月14日

(二)一审诉辩主张

1、原告诉称，XXX区XXX号之一房屋（系原告自编门牌号）系原告于1984年建造，用地面积93平方米。1986年原告将其改扩建成三层的框架结构，建筑面积约为288.91平方米。房屋建成后一直由原告一家人居住使用或出租。2010年1月25日，原告向被告申请办理该房屋权属登记事宜。被告于2011年2月口头通知原告，因原告无法提供相关用地批文文件，该房屋需以违章建筑方式办理权属登记，并需补交配套费。2011年3月，被告书面通知原告，因该房屋位于厦府[1997]地034号厦港街道办事处建设红线范围内，及厦港街道申明收回《土地权属来源具结书》和《自建房屋申请书》上的综合意见，对原告的办证申请予以退件。原告认为，厦府办〔2002〕169号《厦门市人民政府办公厅转发厦门市城镇土地房屋权属登记发证若干问题处理意见的通知》第二条第一款规定，1990年4月1日之前开工建设的项目（含城镇私有房屋）未经市规划管理部门审批或与市规划管理部门审批的指标、内容不符的，或超出用地红线的，由市国土房产管理部门按规定收取城市基础设施配套费后予以办理权属登记手续。厦土房〔1997〕001号厦门市土地房产管理局《关于对国务院<城市规划条例>颁布之前土地房屋确权有关问题的请示》第三条规定，在空地自建的私房，管业清楚，无权属争议、在提交《自建申请表》和《土地权属来源具结书》，补交超用地面积、超建筑面积部分的城市设施配套费后，可予确权发证。据此，原告的房屋应予以办理房屋权属登记。被告作为权属登记管理部门，却以积极不作为方式拒绝履行登记行为，侵害了原告的合法权益。据此，诉请判令被告于十五日内办理原告所有的XXX区XXX号之一房屋权属登记。

2、被告辩称，原告缺乏申请XXX区XXX号之一房屋权属登记的法定要件。根据《厦门市土地房屋权属登记管理规定》第二十五条的规定，登记机构受理土地房屋权属登记申请后，应进行地籍调查和房屋权属调查，确定宗地界线、宗地面积和房屋建筑面积。在此基础上，才能结合对其他登记申请材料和事项的审查予以决定是否核准登记。但原告申请房屋初始登记的地籍（权属）调查事项已被退件，因此原告要求办理权属登记的申请缺乏法定要件。二、被告对原告的地籍（权属）调查申请予以退件符合事实与法律依据。根据《厦门市土地房屋权属登记管理规定》第十三条的规定，申请土地房屋初始登记须提供土地使用权来源合法的相关文件。根据厦府[1997]综018号《厦门市人民政府关于土地房屋确权发证有关问题的批复》第三条的规定，在空地上自建的私房申请登记发证的，应提交《自建申请表》和《土地权属来源具结书》，无档案记载的以街道办事处提供的证明材料为准。但是，原告在申请土地地籍（权属）调查时，其提供的《自建房屋申报书》及《土地权属来源具结书》中，厦港街道办事处对房屋是否为原告自建并未予明确；厦港街道办事处在给被告出具的"关于李某填报的《自建房屋申报书》、《土地权属来源具结书》的情况说明"中明确表示，有关房屋系原告自建的内容是由原告自己填写，且原告不能提供证明材料，遂撤回前述意见。因此，原告缺乏土地使用权来源合法的依据，被告予以退件有充分的事实和法律依据。再者，厦土房〔1997〕001号厦门市土地房产管理局《关于对国务院<城市规划条例>颁布之前土地房屋确权有关问题的请示》明确规定，该请示的适用对象是1984年1月5日国务院《城市规划条例》颁布前，由于历史原因没有办理批建手续的房屋。而原告的房屋至少是在1984年1月5日之后建成的房屋，不适用厦土房〔1997〕001号的相关规定。综上，请求判令驳回原告的诉讼请求。

3、第三人述称，根据1997年1月31日的《厦门市人民政府关于"厦港街道老人活动综合楼建设用地"的批复》（厦府[1997]地034号）和1997年11月6日厦门市规划管理局颁发的编号为97J231的《建设工程规划许可证》，原告申请办理的厦港XXX号房屋在第三人的"厦港街道老人活动综合楼建设用地"范围之内，原告的权属登记申请侵害了第三人的合法权益；且第三人已经撤销原告填报的《自建房屋申报书》、《土地权属来源具结书》中出具的意见。据此，请求判令驳回原告的诉讼请求。

(三)一审事实和证据
2010年1月25日，原告李某向被告厦门市国土资源与房产管理局申请办理思明区厦港XXX号房产权属登记事宜，厦门市测绘与基础地理信息中心向李某出具地籍收件号2010000068《地籍（权属）调查收件单》。2010年3月22日，原告填写《自建房屋申报书》与《土地权属来源具结书》，在《自建房屋申报书》的"建房来历"一栏，原告填写"1984年自建，框架结构，3层建筑面积约250平方米"，在《土地权属来源具结书》的"土地权属来源情况说明"一栏，原告填写"空地，1984年自建"。厦门市思明区南华社区居民委员会在前述两份材料的"土地所在地居委会调查意见证明"栏综合意见中填写"情况属实"，并盖章。第三人厦门市思明区人民政府厦港街道办事处（下称厦港街道）在前述两份材料的"土地所在地街道办事处核查意见证明"栏综合意见中签署"该房情况请相关部门处理"的意见并盖章。2011年2月24日，被告向第三人厦港街道办事处调查原告申请办理厦港XXX号产权的情况，第三人于2011年3月3日向被告出具一份"关于李某填报的《自建房屋申报书》、《土地权属来源具结书》的情况说明"，明确表示李某申请办理产权的厦港XXX号地块在厦府[1997]地034号文件划拨的XXXX号（即厦港街道老人活动综合楼）建设用地之内，有关房屋系原告自建的内容是由李某自己填写，且其不能提供证明材料，遂撤回《自建房屋申报书》与《土地权属来源具结书》中的综合意见。2011年3月11日，被告向李某发出收件号为130220110000000075的《厦门市测绘与基础地理信息中心退件通知书》，对李某的房屋权属登记申请予以退件。李某不服，于2011年4月21日向本院提起行政诉讼。
另查明，1986年11月，厦门市思明区城市建设管理局向李某作出《关于违章建筑的处理通知》，该通知明确，"厦港新村（不见天）11号，于1986年9月间未经城建规划管理部门批准，私自将原来违章的平房改建并扩建为框架结构的楼房"。该通知要求李某整改后，再对违章建筑作出处理意见。1991年4月，厦门市思明区城市建设管理局出具一份《证明》，证明厦港XXXXX号私房业主李某，1984年兴建，产权手续正在办理之中。1992年10月，原告向厦门市思明区城市建设管理局缴纳了XXXXX号的违章建筑款4862元。1989年、1990年、1992年、1999年，原告陆续交纳了XXX号的土地使用税。1999年8月19日，厦门市思明区新村居委会向原市房管局出具第304号《证明书》，证明厦港XXX号确属1986年9月间所建，屋主是李某同志。上述XXX号、XXX号之一、XXXXX号均系原告自编的门牌号，指向的标的均系原告在不见天自建的一幢房屋。
还查明，1997年1月31日，厦门市人民政府作出厦府[1997]地034号《关于厦港街道老人活动综合楼建设用地的批复》，同意在厦港XXXX号，划拨国有土地面积2349.738平方米作为综合楼建设及道路用地。第三人厦港街道认为，原告的自建房屋在该划拨用地范围内。

(四) 一审判案理由
福建省厦门市思明区人民法院经审理认为：《厦门市土地房屋权属登记管理规定》第五条规定，厦门市土地房产管理局负责本市土地房屋权属登记管理工作。厦门市土地房产权籍登记机构，受市土地房产管理局的领导和委托，承担土地房屋权属登记的具体工作。据此，被告具有主管本市辖区内土地房屋权属登记的法定职责。
本案争议的焦点在于被告将原告的房屋权属登记申请予以退件是否合法。对此，本院认为，原告对自建的房屋享有向权属登记主管部门申请权属登记的权利，但并不是所有自建房屋的登记申请被告一概予以核准登记。换言之，只有符合登记条件的申请，被告才予以核准登记并颁发房屋权属证书。《厦门市土地房屋权属登记管理规定》第二十五条规定，登记机构受理土地房屋权属登记申请后，应进行地籍调查和房屋权属调查，确定宗地界线、宗地面积和房屋建筑面积。该《规定》第三十一条规定，申请人权属来源合法、明确的，登记机构应当核准登记。据此，权属来源合法、明确包括土地和房屋两方面的内容，两者只要其中之一来源不合法或不明确的，就不能核准登记。厦土房〔1997〕001号文开宗明义，该规定系针对1984年1月5日国务院《城市规划条例》颁布前没有办理批建手续或手续不全的房屋确权问题提出的处理意见；且该文第三条规定的登记发证条件是：管业清楚，无权属争议，提交《自建申请表》和《土地权属来源具结书》，并补交超用面积、超建筑面积部分的城市基础设施配套费。据此，1984年1月5日后建成的房屋不适用该文相关规定；即使是1984年1月5日前建成的房屋，有权属争议的，也不能确权发证。原告没有提供证据证明其申请权属登记的房屋系在1984年1月5日之前建成，且对于该房屋的土地权属，第三人厦港街道主张有合法使用权。因此，原告申请权属登记的房屋因土地权属存在争议，不符合核准登记的条件。再者，原告申请权属登记的涉诉房屋，早在1986年11月即被厦门市思明区城市建设管理局认定为违章建筑。《厦门市土地房屋权属登记管理规定》第三十三条规定，违法用地的或临时、违法违章建筑的土地房屋，登记机构应当作出不予登记的决定，并书面通知申请人。被告据此作出退件通知书，并送达给原告，合法有据。原告认为涉诉房屋土地权属不存在争议，与事实不符。原告关于按照厦府办[2002]169号文第二条第一款的规定，原告无需提交《自建房屋申请书》及《土地权属来源具结书》即可办理权属登记的主张，系对厦府办[2002]169号文第二条第一款规定的偏面理解。厦府办[2002]169号文第二条第一款的适用对象系指未经规划管理部门审批或与审批指标、内容不符，或超出用地红线的房屋。该条规定并未排除，也不可能排除土地来源的合法性要求，因为，土地来源的合法性系办理土地房屋权属登记的基本条件之一。
综上，原告申请权属登记的涉诉房屋存在土地权属争议，且已被有关部门认定为违章建筑，不符合权属登记的条件。被告根据《厦门市土地房屋权属登记管理规定》第三十三条规定予以退件并无不当。原告要求被告办理涉诉房屋权属登记的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。被告已经对原告的权属登记申请作出了具体的行政行为，原告起诉被告不作为的理由不能成立。

(五) 一审定案结论
福建省厦门市思明区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
驳回原告李某的诉讼请求。

(六) 二审情况

1、二审诉辩主张
上诉人李某上诉称：涉讼房屋虽无审批文件，但在长期的使用中，已经区建设部门的处罚并缴交多年的土地使用税费，周围邻居对所建设的房屋及土地并不存在任何争议。只要有宗地实质上并不存在土地及房屋权属争议，并不侵害他人权益的，即可视同合法取得，该房屋即可办理权属登记。被上诉人是可以不审查土地合法来源方面的相关文件。
被上诉人厦门市国土资源与房产管理局辩称意见与一审辩称意见一致。
第三人厦门市思明区人民政府厦港街道办事处述称意见与一审述称意见基本一致。

2、二审事实和证据
二审法院福建省厦门市中级人民法院经审理查明的事实与一审一致。

3、二审判案理由
福建省厦门市中级人民法院认为：一审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。

4、二审定案结论
该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。

(七)解说
本案系一起1980年代自建的城镇私有房屋的权属初始登记纠纷。案件涉及两个方面的焦点问题：一是无合法批建手续的城镇私有房屋的产权初始登记问题；二是土地使用权批文的效力问题。
一、关于无合法批建手续的城镇私有房屋的产权初始登记问题。
房屋产权登记是指城市房地产管理部门根据房屋权利人的申请，依法定程序对其申请的房屋产权进行审查、核实登记并颁发房屋权属证书的行为。房屋权属登记是对产权归属关系的行政确认，房屋登记主管部门通过向权利申请人颁发房屋证书证明其是合法权利人，其法律后果是行政相对人获得了某一房产真实性、合法性的有效明。
初始登记是房屋权属登记种类之一，是指新建房屋的所有人，在房屋竣工后向登记机关申请办理的房屋产权登记。申请初始登记的城镇私有房屋，登记条件以国务院《城市规划条例》的颁布时间点而有所区别：（1）建设部《房屋登记办法》等部门规章及相关房屋权属登记的地方性法规均规定，城镇私有房屋申请初始登记的须有合法的批建手续，并符合规划的证明。因此，原则上，申请房屋产权初始登记须取得合法批建手续。（2）国务院《城市规划条例》于1984年1月5日才颁布实施，鉴于此前相关法律法规尚不健全，因此，各地对之前的城镇私房权属登记条件相对比较宽松，通常情况下，有条件地允许在补办相关手续后，可予确权办证，如空地自建的私房，管业清楚，无权属争议，界址明确，无相邻权纠纷等。（3）放宽确权条件并不是没有条件，即使是1984年1月5日之前自建的私有房屋，如果有权属争议或相邻权界址纠纷的，也不能予以权属登记。
二、关于国有土地使用权批文的效力问题。
房屋权属登记遵循房地一致的原则，即房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致。申请房屋权属登记的，土地与房屋应同时申请登记。即房屋所有权的登记主体，同时一定是该房屋所在宗地的使用权主体。
我国实行土地公有制，在此情形下，一般公民与法人享有的是近似于所有权的土地使用权，土地使用权起着所有权的功能，具有准物权的性质。因此，土地使用权的主体具有排他性和唯一性，即一宗地只能设定一个使用权主体，当然一个主体的概念并不排除共有的情形。
按照现行的用地制度和用地程序，土地使用权人合法享有土地使用权的前提须事先取得政府用地批文。用地批文，顾名思义即土地使用权批准文件，是政府作为国有土地所有权人行使管理职能而作出的具体行政行为。用地批文的效力直接影响土地使用权的主体问题，基于土地使用权的准物权性和用地主体的排他性，一地不能二主，因此，土地使用权一旦批准给一个用地主体，就不能在该土地上设定其他用地主体；批文红线范围内原使用权人的使用权亦因用地批文而归于消灭，宗地上的原有房屋，根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，由房屋拆迁单位依据用地批文等资料申领房屋拆迁许可证；《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施后，用地批文是政府作出房屋征收决定的依据之一。另外，政府的用地批文一经作出，非经法定程序不能否认其效力。
本案涉讼房屋虽系原告于1980年代在空地上自行建造的，亦无相邻权纠纷，但没有合法的批建手续，且长期以来，原告未申请房屋权属登记，因此，涉讼房屋的合法性一直未得到行政确认。而在原告2010年向被告厦门市国土资源与房产管理局申请房屋产权登记之前的1997年，房屋占用范围内的土地使用权已批复给第三人厦港街道办事处，作为街道老人活动综合楼建设用地。虽然，批复宗地上的房屋尚未征收拆迁，但用地批复并不因此而无效。在用地批复未作调整或撤销之前，被告对原告批复用地范围房屋的产权登记申请不予办理，合法有据。
（王叶萍）