（一）首部

1、案号
一审判决书：福建省连城县人民法院（2011）连行初字第9号行政判决书。
二审判决书：福建省龙岩市中级人民法院（2011）岩行终字第61号行政判决书。

2、案由
不服环保行政处罚案。

3、诉讼双方
原告（被上诉人）连城县隔川新型建材厂，个人独资企业，住所地：连城县隔川乡新营村。
负责人严某，职务厂长。
委托代理人李鹏，连城县中心法律服务所法律工作者。
被告（上诉人）连城县环境保护局，住所地：连城县莲峰镇东环北路79号。
法定代表人李某，职务局长。
委托代理人罗某，男，1968年12月14日出生，系连城县环境保护局副局长。
委托代理人胡小辉，连城县人民政府公职律师。

4、审级
二审。

5、审判机关和审判组织
一审法院：福建省连城县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：曹福祯；审判员：罗炳智、黄玉凤。
二审法院：福建省龙岩市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：丁斌；审判员：孟繁钦、许虹。

6、审结时间
一审审结时间：2011年7月28日。
二审审结时间：2011年10月31日。

(二)一审情况

1、具体行政行为
连城县环境保护局于2010年11月16日作出连环罚字（2010）03号行政处罚决定书，认定：连城县隔川新型建材厂改变原环评审批内容的性质，由原审批生产空心砖变为生产实心砖，且逾期未重新报批环境影响评价文件，其行为违反了《建设项目环境保护条例》第十二条第一款的规定。根据《建设项目环境保护条例》第二十四条第（二）项的规定，决定对连城县隔川新型建材厂责令停止生产。

2、一审诉辨情况
原告诉称：2006年7月24日被告对原告作出了《建设项目环境登记表》，许可原告在连城县隔川乡新营村南面山坡，利用煤矸石进行砖品生产。原告建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺均未发生重大变化，被告在不能提供证据证明原告建设项目的性质发生重大变化，属无事实依据而对原告处以行政处罚，且被告在进行行政处罚时送达相关文书程序明显违法。被告作出的"责令停止生产"的行政处罚无事实依据并违反了法律的有关规定，请求撤销被告作出的连环罚字（2010）03号行政处罚决定书的行政处罚决定。
被告辩称：被告作出的具体行政行为事实清楚，证据确凿，程序合法。原告经被告审批验收为空心砖生产，后被告发现原告进行实心砖生产，改变原环评的性质，依据《建设项目环境保护管理条例》第十二条第一款的规定，责令原告限期整改，即原告应该在2010年9月30日前办理好相关的环评审批手续，被告于2010年10月14日在原告未按要求办理的情况下依法予以立案，经调查确认原告的确存在未经审批改变原审批内容之事实，即原审批为空心砖，而实际原告生产实心砖，违反了《建设项目环境保护管理条例》的规定，依照相关法律规定程序予以处罚，事实清楚，合法有据，载明日期的送达回证送达程序合法。请求维持被诉处罚决定。

3、一审事实和证据
连城县人民法院经公开审理查明：原告连城县隔川新型建材厂于2007年7月拟建煤矸石空心砖机械化自动生产线一条，其轮窑18门，年产3000万块向被告连城县环境保护局申请环保许可。被告于2007年7月24日审批同意原告选址在隔川乡新营村南面山坡，利用煤矸石进行空心机砖生产，年产机砖3000万块。2007年4月30日被告通过原告项目环保验收。2010年9月1日被告向原告下发连环监（2010）26号环境违法行为改正通知书，依据《建设项目环境管理条例》第十二条第一款的规定，责令原告在2010年9月30日前办理好建设项目环境影响评价文件审批手续，原告未按要求办理。2010年10月13日被告向原告负责人严某调查、同月14日被告在原告生产车间实地勘察、拍照，认定原告实际生产的产品系实心砖，被告遂于2010年11月16日作出连环罚字（2010）03号行政处罚决定书，认定连城县隔川新型建材厂改变原环评审批内容的性质，由原审批生产空心砖变为生产实心砖，且逾期未重新报批环境影响评价文件，其行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十二条第一款的规定。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十四条第（二）项的规定，作出对连城县隔川新型建材厂"责令停止生产"的行政处罚，被告作出的行政处罚决定书于当日送达给原告。原告不服被告作出的行政处罚决定书，于2011年1月14日向连城县人民政府申请复议，连城县人民政府于2011年4月14日作出连政行复决字（2011）2号行政复议决定书维持被诉行政处罚决定。另查明，2010年4月9日连城县工商行政管理局以原告违反《无照经营查处取缔办法》第四条第一款第（五）项的规定，构成超范围生产、销售页岩土机制红砖行为，根据《无照经营查处取缔办法》第十四条第一款的规定，作出对原告处以行政罚款2万元的行政处罚决定。
上述事实有下列证据证明：
被告在举证期限内提交并经法庭质证的证据、依据有：1、立案审批表；2、案件调查报告；3、调查询问笔录；4、现场照片；5、严某身份证复印件；6、营业执照；7、连环监（2010）26号环境违法行为改正通知书；8、连环理字（2010）第022号送达回证；9、环境影响登记表；10、案件集体审议记录；11、连环罚字（2010）第03号告知书；12、连环理字（2010）第039号送达回证；13、连环听告字（2010）03号听证告知书；14、连环理字（2010）第040号送达回证；15、听证申请书；16、送达回证；17、连环听通字（2010）01号听证通知书；18、听证会笔录；19、连工商检处字（2010）7号行政处罚决定书；20、案件集体审议记录；21、连环罚字（2010）03号行政处罚决定书；22、连环理字（2010）第043号送达回证。另被告还提交：国务院关于发布实施《促进产业结构调整暂行规定》的决定、产业结构调整指导目录。
原告向本院提交的证据有：1、连环罚字（2010）03号行政处罚决定书；2、连政行复字（2010）2号行政复议决定书；3、环境保护验收申请及环境影响登记表；4、连环监（）第34号连城县环境监测站监测报告；5、（2007）连民初字第457号民事判决书、（2008）连民初字第770号民事判决书、（2009）岩民终字第76号民事判决书、（2009）连行初字第1号行政判决书、（2009）岩行终字第13号行政判决书；6、福建长乐国发砖机厂及原告机修肖茶根证明二份；7、砖机的主机出口及实心砖和空心砖的照片；8、被告送达给原告签收决定及文书等的送达回证；9、连城县工商行政管理局于2010年4月9日作出的连工商检处字（2010）4号行政处罚决定书、2010年4月15日作出的连工商检处字（2010）1号行政处罚决定书。

4、一审判案理由
连城县人民法院根据上述事实和证据认为：被告系建设项目环境影响登记表的审批部门，依法履行环境监管职责，对原告建设项目是否应当重新报批环境影响登记表有执法权。被告在对原告作出行政处罚决定的过程中，告知了相关的权利，并对处罚决定进行听证、集体研究、依法送达有关文书，程序合法，被告提供的送达回证，明确载明送达时间，原告负责人没有在送达回证上填写签收的日期，说明原告负责人严某在签收时对被告载明的送达时间无异议，原告认为被告向原告送达的程序违法，理由不成立。《建设项目环境保护管理条例》第二十四条第（二）项规定适用的是建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化，而被告认定的是原告改变环评审批内容的性质，改变环评审批内容的性质的违法行为不应适用该条规定，被告适用《建设项目环境保护管理条例》第二十四条第（二）项的规定对原告作出行政处罚属适用法律、法规错误。《建设项目环境保护管理条例》第二十四条只规定可以作出"责令停止建设"的具体行政行为，而被告作出的是"责令停止生产"的具体行政行为，属超越职权。同时被告以原告审批生产空心砖而实际生产为实心砖，认为原告属建设项目的性质发生重大变化依据不足，被告认定原告改变环评审批内容的性质，未提供相关证据证明改变环评审批内容的性质属于建设项目的性质发生重大变化，可认定被告作出的行政处罚主要证据不足。

5、一审定案结论
连城县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、4目的规定，判决如下：
撤销被告连城县环境保护局于2010年11月16日作出连环罚字（2010）03号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被告连城县环保局负担。

(三)二审诉辩主张

上诉人（原审被告）连城县环保局称：一审认定上诉人行政处罚适用法律错误、主要证据不足和超越职权是错误的。被上诉人改变上诉人审批内容将"空心砖"生产变更为"实心砖"生产属"建设项目性质发生重大变化"，上诉人作为原审批的监管部门完全可以依职权认定被上诉人对建设项目性质是否发生重大变化。上诉人的行为已属《建设项目环境保护管理条例》第二十四条第（二）项规定的违法情形，上诉人据此对被上诉人的行为进行处理是法定职权。且依据国务院法制办作出的《关于<建设项目环境保护管理条例>第二十四条法律适用问题的请示》的答复明确了"建设项目"包括已建项目。请求撤销原判，维持上诉人的行政处罚决定。

被上诉人（原审原告）连城县隔川新型建材厂辩称：上诉人对被上诉人作出的《建设项目环境登记表》是合法的，被上诉人是在保持生产空心砖的前提下，针对市场的需要生产少量的实心砖，但并没有停止空心砖的生产和改变空心砖的生产线。一审判决依据充足，适用法律正确，认定被上诉人的建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺未发生重大变化是正确的，一审判决认定上诉人适用法律错误完全正确。请求依法驳回上诉人的上诉请求。

(四)二审事实和证据
龙岩市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

(五)二审判案理由
龙岩市中级人民法院认为：《建设项目环境保护管理条例》第二十四条第（二）项规定，建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化，未重新报批环境影响登记的，由负责审批的环境保护行政主管部门责令限期补办手续，逾期不补办手续，擅自开工建设的，责令停止建设，可以处10万元以下的罚款。上述规定中并无上诉人作出的"责令停止生产"的行政处罚种类，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款的规定，没有法定依据的行政处罚无效。上诉人在本案中对被上诉人作出"责令停止生产"的行政处罚没有法定依据，该行政处罚无效，原审法院据此判决撤销上诉人的行政处罚决定于法有据，应予支持，上诉人要求维持其行政处罚决定的上诉理由，不予支持。

(六)二审定案结论
龙岩市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人连城县环境保护局负担。

(七)解说
透析本案的实质及确立本案裁判要旨，其集中反映了行政法理论、行政审判实践及行政执法衔接冲突的三个层次问题。
1、负担行政行为合法性的前提要求
行政法理论认为，基于行政行为对行政相对人的权益产生的影响（效果）为标准，行政行为可分授益行政行为和负担行政行为。授益行政行为是授予行政相对人权利或使之取得利益的行政行为，如行政许可、行政给付、国家专利授予专利申请人专利权的行为。而负担行政行为，又称不利益行政行为、负担处分、侵害处分，指剥夺、限制行政相对人人身、财产权益，给相对人设定了义务和负担，从而影响了相对人的人身自由、财产权利的行政行为，如行政处罚、行政强制、行政征收、行政征用等。台湾行政法学者许宗力细述为"凡对相对人产生不利效果的，无论是课与其作为、不作为或忍受义务（如征兵、课税、禁止集会等），或变更、消灭其权利或法律上之利益（如撤销许可、吊销执照等），乃至拒绝其授益之请求（如拒绝核发执照、拒绝社会救助金之申请等）的前述的消极处分，俱为负担处分。"德国行政法学者哈特穆特.毛雷尔将授益行政行为和负担行政行为的关系表述为四个方面：1、授益行政行为设定或证明权利或者具有法律意义的利益；2、负担行政行为的作用对关系人不利，可能是对权利的侵害，也可能是对优待申请的拒绝；3、有的行政行为对同一关系人可能同时是授益和负担。可能是对受益人的国家给付附带义务，也可能是部分批准给付申请，在限制公民义务的范围之内，负担行政行为具有授益的效果；4、具有第三人效果的行政行为是指不仅对收件人而且也对第三人产生法律效果的行政行为，其中主要是对第三人产生负担效果的授益行政行为，如侵害相邻人权利的建设许可。通过如上粗述，这对行政行为的分类揭示了对相对人（第三人）"权利"或"利益"产生"利"或"不利"影响的两个方面，当然，个别行政行为呈辐射性，可能影响到相关人的利益，兼具"授益"和"负担"的两面性，但于相对人而言，这种界分基本上是显性的，在影响利益效果的标准下，能界分授益行政行为与负担行政行为的主要性质，或将行政行为主要归属于哪一类别。将这种界分置于现代法治国家的语境中考察是极具意义的，如何予以控制和防范行政权的行使，在很大程度将体现和反映一国法律对人类尊严的关怀和公民权利的保障水平。据于此，在从保障行政相对人合法权益及防卫权角度，现代依法行政的基本要求须达致合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致。而合法行政之基点则在于守住"法律优越"的底线，即，"行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。"此乃行政审判实践把握基础。
2、本案环保行政处罚合法性的法理探究
我国《行政处罚法》第八条规定"行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。" 第三条第二款规定"没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。"回归至本案的事实认定及法律适用，原告于2007年7月系以利用煤矸石进行空心机砖生产获得环保许可，并取得相关营业执照。而之后，原告实为生产实心砖。被告于2010年9月1日作出责令改正后，因原告未按要求办理，被告以其行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十二条第一款的规定，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十四条第（二）项的规定，作出对连城县隔川新型建材厂"责令停止生产"的行政处罚。毛雷尔教授认为，法律适用依次包括四个阶段：（1）调查和认定案件事实；（2）解释和确定法定事实要件的内容；（3）函摄：案件事实是否符合法定事实要件？（4）确定法律后果。在认定案件事实的基础上，进而推至法律适用的第二阶段，解释法定事实要件的内容。从《建设项目环境保护管理条例》第二十四条规定"违反本条例规定，有下列行为之一的，由负责审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期补办手续；逾期不补办手续，擅自开工建设的，责令停止建设，可以处10万元以下的罚款：（一）未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的；（二）建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化，未重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的；......"第十二条规定："建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表经批准后，建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化的，建设单位应当重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。"从该《条例》第十二四条法律责任规定明确界定，环保行政执法部门可以作出"责令停止建设"及"罚款"的行政处罚。综合该《条例》整体法律条文的分析，该《条例》第九条第一款规定："建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；但是，铁路、交通等建设项目，经有审批权的环境保护行政主管部门同意，可以在初步设计完成前报批环境影响报告书或者环境影响报告表。"第二款规定："按照国家有关规定，不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；其中，需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。"均体现了环保优先，环保前置审批的立法本意，"停止建设"是一种行政强制，通过行政执法部门的有效查处，及时从源头遏制影响环境保护的建设项目上马。而"责令停产"归属于行政处罚范畴，即行政执法部门对于已生产的企业违反规定的行为作出惩戒性处罚措施的具体行政行为，具为事后性和惩戒性。显然，该《条例》第二十四条的法律责任规定并未涵盖此义，本案所认定的事实并不适用于该条的法律事实要件，被告显性地作了貌似合理的扩大化解释，该"扩大化"违背了合法行政的要求及侵害了相对人的合法权益，应予纠正。
3、本案原告行为担责的理性处理
本案之中，亦折射出了目前行政执法中"多法明确、多执法不明"，"多部门管、多部门不管、多部门管不好"的现境。显然，本案原告系以利用煤矸石进行空心机砖生产获得环保许可，并取得相关营业执照，但其行生产实心砖之实。从查明的事实看，连城县工商行政管理局2010年4月9日曾因原告擅自从事生产、销售页岩土机制红砖，与营业执照核准登记的煤矸石空心砖制造、销售经营范围不相符处以行政罚款2万元。从依法正确履职的情况看，连城工商局已迈出依法行政一步，但并非全步。《无照经营查处取缔办法》第四条规定："下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处：(一)应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；......（五)超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。""前款第(一)项、第(五)项规定的行为，公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等许可审批部门(以下简称许可审批部门)亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。但是，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。"第五条规定："各级工商行政管理部门应当依法履行职责，及时查处其管辖范围内的无照经营行为。"第十四条："对于无照经营行为，由工商行政管理部门依法予以取缔，没收违法所得；触犯刑律的，依照刑法关于非法经营罪、重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，并处2万元以下的罚款；......"前述法规条文已十分明确规定了工商部门及原告的职责与要求。结合《建设项目环境保护管理条例》和《无照经营查处取缔办法》的衔接规定，原告实施涉环境保护的生产经营行为，应取得前置性环保许可，并办理营业执照登记。其取得营业执照登记后超出登记范围生产，应依《无照经营查处取缔办法》的规定作出处理，只要能全面照此查处并取缔，原告生产实心砖影响环境保护的后果将归于消灭。而现实上，工商部门"罚"而不"缔"，履职的"缩水"造成了监管的缺位，并进而造成执法的冲突及硬伤，最终是虽履职但并未达致良性的法律效果和社会效果融合。
（张意文、曹福祯）