（一）首部

1、判决书字号：（2011）彭法行初字第00053号

2、案由：撤销林权证案

3、原、被告、第三人
原告：曾某农村承包经营户。
诉讼代表人曾某。
委托代理人谭登胜，重庆星兴律师事务所律师。
被告石柱土家族自治县人民政府（以下简称石柱县政府）。住所地：该县南宾镇玉带河街1号。
法定代表人冉某，县长。
委托代理人刘某1，石柱土家族自治县林业局工作人员。
被告石柱土家族自治县林业局（以下简称石柱县林业局）。住所地：该县南宾镇滨河路9号；组织机构代码：00913524-3。
法定代表人刘某2，局长。
委托代理人刘某1，该局工作人员。
第三人石柱土家族自治县大歇镇流水村长冲组（以下简称长冲组）。
法定代表人秦某，组长。
第三人代某农村承包经营户。
诉讼代表人代某。

4、审级：一审。

5、审判机关和审判组织
审判机关：彭水苗族土家族自治县人民法院。
审判长：冉启驰，审判员：朱卓明，人民陪审员：邵小平

6、审结时间：2011年10月30日

（二）诉辩主张

原告曾某农村承包经营户诉称：1983年落实林权证时，原告曾某农村承包经营户内曾某、陈某（1998年10月已故）、秦某1、秦某2作为第三人长冲组的村民，在长冲组分得小地名大路岩湾、运边坝、大梁、屋基坝、中地坪、洋家地坪、三王庙、各马林8处自留山，林权证上载明的面积为7.6亩。1983年8月6日被告石柱县政府向原告颁发了石柱府（8）第№0049830号《林权证》。林权落实到户后，原告一直经营管理自己林权证所辖范围内的林地。1985年，根据原告户内曾某丈夫秦裕柏在石柱中学工作多年的相关政策，除陈某外，户内其余3人均被农转非，但林木、林地仍由原告经营管理。2009年3月，第三人长冲组趁集体林权制度改革之机，以原告全家农转非属城镇户口为由，未经原告同意擅自将原告户内除大梁、大路岩湾、屋基坝3处外，其余5处林地分配给第三人代某等20户。1983年8月6日，被告石柱县政府依照法定程序向原告颁发的石柱府（8）第№0049830号《林权证》合法有效，权属清楚，依法应受到法律保护，非依法定程序不得收回。2009年度集体林权制度改革的基本原则是在原有确权的基础上进一步完善林权，而不是将原有林权打乱后重新分配。原告户内人员虽在2009年前已被农转非，但该情况并不具备《农村土地承包法》等法律法规收回林权的条件。被告石柱县政府、石柱县林业局在第三人长冲组违法收回原告林权的基础上，将原告户内的部分林地确权给第三人代某农村承包经营户，并于2009年8月30日向第三人代某农村承包经营户颁发了石林证字（2009）047012号《林权证》，严重侵犯了原告的合法权益。故请求人民法院依法撤销被告石柱县政府、石柱县林业局于2009年8月30日颁发给第三人代某农村承包经营户的石林证字（2009）047012号《林权证》，并由被告承担本案诉讼费。

被告石柱县政府、石柱县林业局辩称：一、主体合法、程序合法。《林木林地权属登记管理办法》第二条规定，县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。林权登记包括初始、变更和注销登记。在此次林改中，林业局承担了政策的宣传、资料的收集整理、审核登记，并严格按照林改流程进行操作，在张榜公示期间，原告未提出异议。因此，被告于2009年8月30日登记给第三人代某农村承包经营户的石林证字（2009）047012号《林权证》内容合法有效。二、被告是严格按照林改政策进行确权发证的。此次集体林权制度改革的宗旨，完全尊重农民意愿，由三分之二的村民通过林改方案方可实施。2009年3月27日，长冲组召开群众会讨论集体林改方案，以记录员统一登记参会人员姓名，参会人自己按手印的方式确认了具体分配方案，符合集体林改三分之二以上同意的总体要求。因此，被告的确权发证行为是正确的，真正体现了农民的意愿。三、原告曾某不再享有第三人长冲组集体经济组织成员的权利。曾某、秦某1、秦某2于1985年全部农转非，陈某已于1998年10月病故，曾某户属非农户口，要求参加集体林改分配，不符合集体林权制度改革政策。但为了林改的顺利进行和社会的和谐稳定，照顾大多数人的利益，经干部做工作，由群众讨论决定，对农转非人员按"转三分一，转四分二"的方式纳入集体林改分配，在现留存的集体林中按人均3亩面积进行分配，曾某户分得集体山林小地名到角、观音洞共6亩。四、原告曾某户对石柱府（8）第№0049830号《林权证》不能享有全部的使用权。曾某户持有的石柱府（8）第№0049830号《林权证》填写有小地名大路岩湾、运边坝、大梁、屋基坝、中地坪、洋家地坪、三王庙、各马林8处自留山，面积共7.6亩，但实际长期经营管理的只有中（棕）地坪的林地，其余的大路岩湾、运边坝、大梁、屋基坝、杨家地坪、三王庙、各马林为集体经营管理。长冲组1983年的林权证是丁明权（当时任组长）、秦中海等人填写的，在调查中两人证实："当时由于时间紧，只限几天时间就要填证上报，因此组长召开群众会议，会议讨论决定拿号按顺序填发了林权证（林木权属为自留山），农户实际执业的只有从原三组到沟坝以头和棕地坪段每户一个地块，林权证上的其余地块均由集体在管理，丁明权、谭朝玉、秦仕荣（已死）等人都曾护过林。"因此，原告只能享有中（棕）地坪林权登记的权利，其余地块应归集体所有。曾某从1983年起执业的中（棕）地坪林地已填入曾某为户主的石林证字[2009]047030号林权证上，并将经群众讨论决定分得的集体所有的山林小地名到角、观音洞6亩填上石林证字[2009]047030号林权证。五、本案根据法律规定，应经复议后才能起诉，且原告起诉已超过诉讼时效。综上，被告作出的行政行为是真实、准确的，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
彭水苗族土家族自治县人民法院公开审理查明，原告曾某农村承包经营户持有由石柱县人民政府（县长牟绪珩署名）于1983年8月6日为其颁发的石柱府（8）第№0049830号《林权证》，载明："凤凰公社，长冲大队长冲生产队，户主或单位曾某，家庭人口4。性质自留山，地名大路岩弯，面积（亩）0.4，四界东刘学林界、西黄士明界、南大路、北岩论；性质自留山，地名运边坝，面积（亩）1.2，四界东集体林界、西自留山界、南刘学林界、北黄士明界；性质自留山，地名大梁，面积（亩）1.2，四界东集体林界、西自留山界、南谭朝金界、北欧士学界；性质自留山，地名屋基坝，面积（亩）1.2，四界东属地边、西人行路、南谭朝金界、北李一林界；性质自留山，地名中地坪，面积（亩）0.8，四界东荒地边、西小路、南秦光福界、北属地；性质自留山，地名洋家地坪，面积（亩）1.2，四界东下朝荒地、西队有林边、南丁明权界、北秦光生界；性质自留山，地名三王庙，面积（亩）0.8，四界东中朝立路、西立路下、南屋后还路、北国有林；性质自留山，地名各马林，面积（亩）0.8，四界东黄士坤界、西刘学林界、南竹林坝、北干龙洞。" 原告曾某农村承包经营户共8块自留山，系曾某、曾某之婆母陈某、曾某之子秦某1、曾某之女秦某24人分得，原告曾某农村承包经营户一直管理使用至2009年3月，未与其他村民发生过林权争议。1985年曾某及其子秦某1、女秦某2农转非。1986年10月12日，石柱县原南宾区公所《关于凤凰乡长冲村二村民小组与四村民小组为观音洞森林和大地坪土地权属的调查报告》，明确了原告所在组1983年落实到户的林地，已依法填发了林权证。1998年10月曾某之婆母陈某病故。2009年3月27日，第三人长冲组召开群众大会，讨论集体林改方案时，将原告1983年8月6日石柱府（8）第№0049830号《林权证》上载明的自留山运边坝、中地坪、洋家地坪、三王庙、各马林共5处林地分配给第三人代某农村承包经营户等20户，并报经被告石柱县政府、石柱县林业局，被告石柱县政府、石柱县林业局于2009年8月30日给第三人代某农村承包经营户颁发了石林证字[2009] 047012号《林权证》。2010年7月，原告曾某农村承包经营户以第三人长冲组侵犯其林权为由，向石柱县人民法院提起民事诉讼，诉讼中因长冲组及第三人代某等20户向法院提供了被告2009年颁发的林权证，原告于2010年10月9日撤回了民事诉讼。2011年4月11日，原告曾某农村承包经营户遂向石柱县人民法院提起行政诉讼，重庆市第四中级人民法院于2011年5月12日裁定本院管辖，本院于2011年8月23日立案受理。
另查明，2009年3月27日第三人长冲组群众大会记录上有曾某的签名及指印，原告曾某的诉讼代理人当庭表明，该会议曾某根本不知情，会议记录上非曾某亲笔签名盖指印，同时被告亦无证据证明该会议已口头或书面通知了曾某，因此第三人长冲组召开群众会议的真实性存疑。
上述事实，有下列证据证明：
证据1、长冲组《林改小组名单》、《会议记录》；
证据2、流水村长冲组《林权登记申请表》；
证据3、流水村《林权登记公示表》；
证据4、大歇镇人民政府关于曾某反映流水村长冲组违反集体林改政策的《情况回复函》。
证据5、原告曾某农村承包经营户持有的1983年8月6日石柱府（8）第№0049830号《林权证》；
证据6、原告曾某《身份证》复印件；
证据7、《林权证发放登记表》；
证据8、流水村长冲组《林权登记申请表》；
证据9、南所发[1986]62号《关于凤凰乡长冲村二村民小组与四村民小组为观音洞森林和大地坪土地权属的调查报告》；
证据10、曾某原《常（寄）住人口登记表》；
证据11、第三人长冲组林权改革时《会议记录》；
证据12、大歇镇信访办信访事项转送《受理告知单》；
证据13、《重庆法制日报》；
证据14、《民事起诉状》；
证据15、（2010）石法民初字第1348号《民事裁定书》。

（四）裁判理由
彭水苗族土家族自治县人民法院经审理认为：本案争议的焦点有三：一、被告2009年颁发给第三人代某农村承包经营户的石林证字[2009] 047012号《林权证》，程序是否合法，事实是否清楚，证据是否确实充分，是否应当依法撤销；二、本案是否应当经过复议前置；三、本案是否超诉讼时效。
关于被告2009年颁发给第三人代某农村承包经营户的石林证字[2009] 047012号《林权证》，程序是否合法，事实是否清楚，证据是否确实充分，是否应当依法撤销的问题。《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。该法第三款规定，森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。原告曾某农村承包经营户于1983年8月6日取得了被告石柱县政府为其颁发的石柱府（8）第№0049830号《林权证》，其裁明的自留山地名大路岩湾、运边坝、大梁、屋基坝、中地坪、洋家地坪、三王庙、各马林8处林地四至界线清楚，原告曾某农村承包经营户自1983年执业管理至2009年林权制度改革时，未与他人发生林权争议。同时，石柱县原南宾区公所1986年10月12日《关于凤凰乡长冲村二村民小组与四村民小组为观音洞森林和大地坪土地权属的调查报告》，明确了原告所在组1983年落实到户的林地，已依法为原告填发了林权证的事实。被告石柱县政府系林权登记造册、确权发证的法定职能部门，其依照法定程序向原告曾某农村承包经营户颁发的石柱府（8）第№0049830号《林权证》合法有效，权属清楚，依法受法律保护，非经法定程序不得变更、撤销、收回。《重庆市实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第二十五条规定，家庭承包期内，有下列情形之一的，应当按照国家和本市的有关规定变更承包合同和土地承包经营权证或者林权证等证书：（一）承包方提出书面申请，自愿交回部分承包地的；（二）承包方的部分承包地被依法征收、征用的；（三）承包方的部分承包地被乡镇、村公共设施、公益事业建设依法占用的；（四）承包方的部分承包地通过转让方式流转的；（五）土地依法调整后，承包方的承包地面积、地块变化的；（六）法律、法规规定的其他情形。该《办法》第二十六条第一款规定，家庭承包期内，有下列情形之一的，应当按照国家和本市的有关规定解除承包合同，并注销土地承包经营权证或者林权证等证书：（一）承包方提出书面申请，自愿交回全部承包地的；（二）承包方的全部承包地被依法征收的；（三）承包方的全部承包地被乡镇、村公共设施、公益事业建设依法占用的；（四）承包方的全部承包地通过转让方式流转的。该《办法》第二十六条第三款规定，耕地和草地的承包方家庭成员全部死亡，林地的承包方家庭成员全部死亡且无继承人的，应当及时注销其土地承包经营权证或者林权证等证书，并由发包方收回承包地。本案原告曾某农村承包经营户不具备上述法律法规规定的变更、注销林权证的法定条件。2009年3月27日，第三人长冲组在集体林权改革中，在未通知原告曾某农村承包经营户到场的情况下，以原告曾某已农转非为由召开群众大会，将原告持有的1983年8月6日石柱府（8）第№0049830号《林权证》上载明的自留山运边坝、中地坪、洋家地坪、三王庙、各马林共5处林地分配给第三人代某农村承包经营户等20户，并报经被告石柱县政府、石柱县林业局，被告石柱县政府、石柱县林业局给第三人代某农村承包经营户颁发的石林证字[2009] 047012号《林权证证》中所载林地使用权范围与原告持有的1983年8月6日石柱府（8）第№0049830号《林权证》中所载林地自留山使用权范围相互重叠，故被告石柱县政府、石柱县林业局给第三人代某农村承包经营户登记颁发石林证字[2009] 047012号《林权证》的行为事实不清，证据不足，程序违法，依法应予撤销。被告抗辩自己主体、程序合法，事实清楚，驳回原告诉讼请求的理由不能成立，本院依法不予采纳。
关于本案是否应当经过复议前置的问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用<行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》[法释(2003)5号]规定，根据行政复议法第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用行政复议法第三十条第一款的规定。《最高人民法院行政庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》[（2005）行他字第4号]规定，最高人民法院法释（2003）5号批复中的"确认"，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。根据以上规定本案石柱县政府、石柱县林业局颁发林权证给第三人代某农村承包经营户的行为，不是对原告和第三人代某农村承包经营户林地使用权争议作出的确权决定，而是颁发林地使用权证的行为，在行为性质上不同于《行政复议法》第三十条第一款所规定的地方人民政府对土地等自然资源权属纠纷作出确认处理行为，故本案原告针对被告的发证行为提起行政诉讼不受《行政复议法》第三十条第一款规定的限制，属于可选择行政复议也可直接提起行政诉讼的情形。故，被告对此所作出的抗辩理由不能成立，本院不予采纳。
关于本案是否超过诉讼时效的问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案被告在作出具体行政行为时未告知原告诉权，同时被告亦未举证证明在作出具体行政行为时已告知了原告诉权，故本案原告的起诉未超过法定的起诉期限，被告抗辩本案已超过诉讼时效的理由不能成立，本院不予采纳。

（五）定案结论
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项1、3目，最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释第四十九条第三款和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条、第六条的规定，判决如下：
撤销被告石柱县政府、石柱县林业局于2009年8月30日为第三人代某农村承包经营户登记颁发的石林证字[2009] 047012号《林权证》这一具体行政行为。

（六）解说
本案的分歧之一在于石柱县人民政府、石柱县林业局将本案诉争的林地登记在第三人代某的名下是否属于复议前置的情形。
第一种观点认为，本案中石柱县人民政府、石柱县林业局向第三人代某颁证的行为是林权初始登记的行为，属于《最高人民法院行政庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》【（2005）行他字第4号】中不需经过复议前置的情形。
第二种观点认为，本案中石柱县人民政府、石柱县林业局为第三人代英淑颁证的行为是一种变更登记行为，《最高人民法院行政庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》中只说明初始登记行为不需经过复议前置，对于变更登记行为提起诉讼的仍需经过复议前置程序。
本案的焦点之一在于本案是否应当经过复议前置的问题。笔者同意第一种观点，即本案不需经过复议前置。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用＜行政复议法＞第三十条第一款有关问题的批复》【法释（2003）5号】规定，根据行政复议法第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用行政复议法第三十条第一款的规定。《最高人民法院行政庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》【（2005）行他字第4号】规定，最高人民法院法释（2003）5号批复中的"确认"，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。
本案石柱县政府与石柱县林业局将原告的林地登记在第三人代某的林权证上到底是属于林地确权行为亦或仅仅是单纯的初始登记颁证行为是本案要审查的重点。纵观全案，本案原告对本案诉争的林地一直管理使用至2009年3月，从未与人发生过争议，政府此时的颁证行为不是因为原告与第三人代英淑对本案诉争的土地发生争议从而确权给第三人，而是在原告并不知情的情况下为第三人颁发了林权证。故，本案的情形符合《最高人民法院行政庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》【（2005）行他字第4号】中不属于行政复议前置的情形。
关于石柱县政府为第三人代某颁发林权证的行为属于变更登记，而不是初始登记的问题。笔者认为本案石柱县政府向第三人代某颁证的行为是典型的初始登记行为。初始土地登记是指土地登记机关在一定时间内，对所辖区域或者特定区域的全部土地进行普遍登记。土地变更登记是指土地总登记、初始登记及其他物权设定登记以外的登记，包括土地权利变更登记，名称、地址和土地用途变更登记等。土地变更登记是因为发生了法定事由而产生的法律行为，如土地所有权因征用、交换、调整，土地使用权转让、继承、赠与、分割、合并，或是土地权利人名称或者地址、土地用途、土地利用现状发生变化等。在本案原告与第三人代某之间并未发生任何有关土地流转方面的法律行为的前提下，石柱县政府、石柱县林业局将本案诉争土地登记在第三人代某是初始登记的行为。
综上，自然资源类案件是否需经过复议前置不能简单的理解凡是行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为一律不属于复议前置的情形，而应具体分析颁发自然资源所有权或者使用权证书行为的原因，如是属于对自然资源的权属争议作出确权决定，行政机关的颁证行为就应是"确认"行为，该类案件需经过复议前置程序。
（马艳艳）