（一）首部
1、判决书字号
一审判决书字号：山东省平原县人民法院（2010）平法行初字第5号判决书。
二审判决书字号：山东省德州市中级人民法院（2011）德中行终字第14号判决书。
3、诉讼双方
原告（上诉人）：宋某。
委托代理人：陈某。
被告（被上诉人）：平原县卫生局
委托代理人：张某，系该局执法科科长。
委托代理人：王英，系山东指南针律师事务所律师。
5、审判机关和审判组织
一审法院：山东省德州市平原县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：杨 林；审判员：李殿银；代理审判员：邵丽娟。
二审法院：山东省德州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：杨如冰；审判员：许本海、王 鲲。
6、审结时间
一审审结时间：2010年11月15日。
二审审结时间：2011年4月11日。
（二）一审诉辩主张
1．被诉具体行政行为
2010年5月30日在不具有合法有效的《医疗机构执业许可证》和《乡村医师执业证》的情况下，宋某在平原县经济开发区云庄村给患者苏某看病并开具了两份中药。平原县卫生局接到举报后对宋某进行了调查询问，合议形成处罚意见，并先后向宋某送达了《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚听证通知书》。2010年7月27日平原县卫生局组织听证会，因宋某方缺席没有举行，平原县卫生局遂于当日作出平卫罚字（2010）第127号处罚决定书，给予宋某一万元罚款的行政处罚并送达于宋某。
2.原告诉称
原告宋某诉称:被告平原县卫生局于2010年7月27日对我作出平卫罚字（2010）第127号处罚决定书，其认定事实不准确，我是帮朋友忙，而不是以行医为手段赚取利润的非法行医，而且我曾经有过《医疗机构执业许可证》，也有过《乡村医师证》。适用法律法规依据不当，处罚过重，其行政处罚决定书没有依据《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第（二）项就给我作出10000元过重的罚款。违反法定程序，《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》、听证申请书、《行政处罚听证通知书》都是案外人陈某签收或提交给被告的，当时他并没有向被告提交我的授权委托书；《行政处罚决定书》送达方式不合法；我方听证权利因临时申请延期未被批准而被剥夺。故向法院提起行政诉讼，请求撤销被告平原县卫生局于2010年7月27日作出的平卫罚字（2010）第127号行政处罚决定书，诉讼费用由被告承担。
3.被告辩称
被告平原县卫生局辩称:我方作出的行政处罚决定认定事实清楚，原告宋某在为患者诊疗时既无《医疗机构执业许可证》，也无《医师资格证》，就是无证行医；适用法律法规依据并无不当，根据查明的宋某无证行医事实，依据《医疗机构管理条例》的第四十四条“并可以根据情节处以1万元以下的罚款”之规定作出罚款一万元的决定是合法的；符合法定程序，在作出行政处罚前进行了充分的调查，拟作出处罚前通知了原告进行听证，当事人在无特定理由的情况下无故不参加听证会，应视为已放弃了听证权利；听证会之后我方依法作出了行政处罚决定书，并留置送达给了原告，原告方后来也来人领走了该处罚决定书，应视为送达处罚决定书完成；在行政程序中，陈某始终以原告的代理人身份代原告签收行政文书，原告方不能否认这个事实。
（三）一审事实和证据
山东省平原县人民法院经公开审理查明：2010年5月30日在不具有合法有效的《医疗机构执业许可证》和《乡村医师执业证》的情况下，原告宋某在平原县经济开发区云庄村给患者苏某看病并开具了两份中药。被告平原县卫生局接到举报后对宋某进行了调查询问，合议形成处罚意见，并先后向宋某送达了《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚听证通知书》。2010年7月27日被告组织听证会，因原告方缺席没有举行，被告遂于当日作出平卫罚字（2010）第127号处罚决定书，给予原告宋某一万元罚款的行政处罚并送达于原告。原告不服于2010年8月25日向法院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的行政处罚决定。
上述事实有下列证据证明：
1．2010年5月31日的《立案报告》。
2．2010年7月10日对宋某的询问笔录。
3．《山东省乡村医生执业登记备案登记表》，上面对2005年、2008年以来在平原县卫生局进行登记备案的执业乡村医生进行全面记载，其上并无宋某的记录。
4．办案人员合议记录。
5．《行政处罚事先告知书》。
6．《卫生监督意见书》。
7．《行政处罚听证告知书》。
8．宋某听证申请书。
9．《行政处罚听证通知书》及听证公告。
10．听证会总结。
11．平卫罚字[2010]第127号《行政处罚决定书》。
12．处罚决定书送达回执。
（四）一审判案理由
山东省平原县人民法院经审理认为：根据《医疗机构管理条例》第五条、第二十四条、第四十四条的规定，被告平原县卫生局有权对未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的个人予以行政处罚，其行为主体适格。本案中，被告平原县卫生局调取的宋某询问笔录以及《山东省乡村医生职业登记备案登记表》（2008）等证据足以证明原告宋某具有未取得合法有效《医疗机构执业许可证》和《乡村医生执业证》而擅自开展诊疗活动的违法行为。原告称其为被动行医、只是偶尔为朋友帮忙看病不属非法行医的主张，并不能否认原告无证行医事实的存在，对该主张本院不予以支持。被告在接到有关人员举报后，对原告是否无证行医依法进行调查询问，并在作出处罚决定前向原告送达《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知作出处罚决定的事实、理由、依据，告知原告有听证权利，给予其陈述、申辩的机会，该具体行政行为程序符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定；被告送达行政处罚决定书的方式存有一定的瑕疵，但实属在无法联系上原告的情况下做出的，且原告后来实际领走了该文书，应视为合法送达了行政处罚决定书；《卫生行政处罚程序》第三十五条规定“无正当理由不按时参加听证的，视为放弃听证要求”，故原告在申请延期举行听证并未获得批准的情况下无正当理由不按期参加听证，应视为放弃了听证权利，其责任应有原告自负；原告代理人陈某在和被告在行政处罚交涉过程中虽没有提交代理手续，但始终以原告代理人的身份进行，且在庭审过程中原告本人也没有否定其代理身份，故让其签收或提交法律文书并不违反行政程序。故被告作出处罚决定的程序是合法的。被告在作出处罚前的合议过程中适用了《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条的规定，但在《行政处罚事先告知书》和《行政处罚决定书》中都仅适用了《医疗机构管理条例》第二十四条、第四十四条的规定，未适用《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条相关规定，其法律适用不尽完整，但由于在认定原告无《医疗机构执业许可证》行医事实存在的情况下完全可以适用《医疗机构管理条例》第四十四条的规定，且被告行政处罚决定书作出一万元罚款的处理内容在该第四十四条规定的范围内，故应认定被告作出具体行政行为法律适用依据基本正确。综上所述，本案被诉具体行政行为，认定事实清楚、程序合法、适用法律基本正确，依法应当予以维持。
（五）一审定案结论
山东省平原县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，作出如下判决：
维持被告平原县卫生局于2010年7月27日作出的平卫罚字（2010）第127号行政处罚决定。
案件受理费50元，由原告宋某承担。
（六）二审情况
1．二审诉辩主张
(1)上诉人诉称
1、平原卫生局所做行政处罚决定认定事实不准确。上诉人是给庄乡帮忙，而不是非法行医。其行为不是以赚钱为目的、经常性、常规性的以医生为职业、为主要经济来源而非法从事行医活动。2、平原县卫生局所作行政处罚决定适用法律不准确。该处罚决定仅引用《医疗机构管理条例》第四十四条，没有适用《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条就做出罚款一万元的决定属于适用法律法规不准确。3、平原县卫生局处罚程序违法。首先，取证程序违法，上诉人是在被平原县公安局传讯时，平原县卫生局的执法人员对其进行的调查询问，在公安局里上诉人心情紧张，所作陈述不准确，不应作为处罚依据。其次，被上诉人剥夺了上诉人听证的权利，上诉人始终没有接到过听证通知和有关文书，也没有正式授权他人代理，听证的事上诉人不知情，再者，行政处罚文书送达程序不合法合规。请求二审法院依法撤销被上诉人平原卫生局做出的平卫罚字（2010）第127号行政处罚决定。
(2)被上诉人辩称
被上诉人平原县卫生局辩称，原审判决正确，行政处罚认定事实、适用法律程序均不违法，请求予以维持。
2．二审事实和证据
山东省德州市平原县人民法院经审理，确定一审法院认定的事实和证据。
3.二审判案理由
山东省德州市中级人民法院经审理认为：
关于事实认定问题，2010年5月30日晚，被上诉人平原县卫生局在接到死亡患者家属报案，31日经审批立案，立案后一直无法再上诉人住处找到上诉人。2010年7月10日在平原县公安局方找到上诉人，故而在无证据明被调查人受到胁迫的情形下，卫生行政执法人员在公安局办公地对上诉人进行调查询问不能视为违法；而有上诉人亲笔签名的《卫生行政执法询问笔录》中上诉人所述与平原县卫生局所作的行政处罚认定事实一致，应当认为行政行为认定事实正确。关于法律适用问题，《医疗机构管理条例》是国务院颁布的行政法规，是上位法，《医疗机构管理条例事实细则》是卫生部为准确实施行政法规而出台的部门规章，是对行政法规内容的解释和具体操作的规定，与行政法规相比是下位法。行政机关根据认定的事实，适用上位法足以做出行政行为的情形下，并不必须引用下位法。关于送达程序问题，被上诉人作出的行政处罚决定后，由两名行政执法人员在上诉人所在村村委会主任、开发区医院副院长见证下，到上诉人法定住址进行送达，因上诉人不在家无法送达达，将决定书贴到在门上虽是一种情非得已的做法，但与法律规定不符，因此只有在上诉人之女代收后，才可视为正式送达。关于听证程序问题，被上诉人在做出处罚决定前向原告送达了《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知做出处罚决定的事实、理由、依据，告知原告有陈述、申辩和申请听证的权利，在上诉人提出听证申请后，因无法在法定住所送达听证通知书，被上诉人通过公告的形式予以送达，符合法律规定；至于上诉人称一直帮他联系有关处罚事宜、但尚未提交代理手续的陈某代其所签收法律文书无效，那么同样的道理，有陈某代其口头提出的延期举行听证会的申请也是无效的，在行政机关确定的听证之日上诉人未能到场听证，应视为自行放弃听证权利。综上，本院认为上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，应予维持。
4．二审定案结论
山东省德州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二、审案件受理费各50元，由上诉人负担
（七）解说
本案处理重点主要在被告的法律适用方式和处罚决定书送达方式上。
行政机关作出具体行政行为时适用法律法规规定应该严谨。根据认定的事实、确定的案由、衡量的情节，对照法律规范的条文，引用能够直接适用该案件违法行为并与其性质、危害程度相一致的条款。适用的法律规范条文主要有两种：一是该违法行为直接违反的条款，以作为认定其违法性质、程度的依据；二是处罚所依据的条款，以作为对其具体作出处罚的依据。并且，引用适用的法律规范条文时要内外一致，保持行政行为程序和行政结果的公开性和公正性，这样更容易让行政相对人和群众信服。具体到本案中，宋某起诉、上诉的一个重要理由是平原县卫生局在办案合议记录中把《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条的规定作为处罚的依据，而行政处罚决定书上只引用据《医疗机构管理条例》第四十四条的规定并没有引用《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条的规定 。平原县卫生局的法律适用令被处罚人产生了法律适用错误的认识，这是行政机关法律适用水平欠缺所造成的，今后行政机关应该尽量充分、完善的引用法律法规依据，以避免不必要的麻烦。
行政机关在向行政当事人送达行政文书时应该严格按照法定送达方式进行。现在各行政机关依照法院诉讼送达方式都建立了一整套的行政送达程序规定，无非是直接送达、留置送达、邮寄送达和公告送达等方式，但是在依法行政背景下，超出这些法定送达方式即为程序违法。具体到本案中，平原县卫生局作出行政处罚决定后，因上诉人不在家无法送达达，虽有两名行政执法人员在宋某所在村村委会主任、开发区医院副院长见证，并将处罚决定书贴到宋某法定住址在门上，但这显与法律规定不符，后来如无宋某之女代收，则不可视为正式送达，属于程序有重大瑕疵。
（杨林）
【裁判要旨】行政机关作出具体行政行为时适用法律法规规定应该严谨。根据认定的事实、确定的案由、衡量的情节，对照法律规范的条文，引用能够直接适用该案件违法行为并与其性质、危害程度相一致的条款。
