(一)首部

1、判决书字号
一审判决书：厦门市思明区人民法院（2011）思行初字第60号行政裁定书

2、案由：履行法定职责案。

3、诉讼双方
原告刘某。
被告厦门市卫生局，住所地厦门市同安路2号天鹭大厦。
法定代表人黄某，局长。
委托代理人 陈某，工作人员。

4、审级：一审。

5、审判机关和审判组织
一审法院：福建省厦门市思明区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王叶萍；审判员：林伟斌；人民陪审员：高捷达

6、审结时间
一审审结时间：2011年9月6日

(二)一审诉辩主张

1、原告诉称，2010年12月27日，原告因食道被龙骨刮伤到厦门市第一医院急诊，该院急诊欺骗原告必须住院手术想骗取手术费。2011年1月9日原告就此事投诉至被告厦门市卫生局（由厦门市思明区卫生局转交），被告至今拒不给任何回复。被告的行为构成行政不作为。诉请依法确认被告的行为是行政不作为，并判令被告在法定期限内履行法定职责。

2、被告辩称，1、原告刘某并未向厦门市卫生局投诉厦门市第一医院的诊疗行为。2、原告反映的是信访事项，信访事项依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。3、厦门市卫生局接到厦门市思明区卫生局转交的原告投诉信后，已依相关规定作出了处理，包括要求厦门市第一医院按照《医院投诉管理办法（试行）》的相关规定进行调查核实，并将结果书面答复投诉人，厦门市卫生局也在与原告的沟通过程中，将医院调查核实的情况告知了原告；期间，厦门市卫生局还组织原告与厦门市第一医院进行协调。4、原告投诉事项属于医疗服务领域的民事纠纷，医院在诊疗过程中不存在过错，如原告认为医院存在过程，可通过民事诉讼途径进行救济。综上，本案不属于行政诉讼受案范围，且厦门市卫生局已按规定对原告的投诉进行了处理，不存在拒不答复和行政不作为的情况，请求依法驳回原告的起诉或驳回原告的诉讼请求。

(三)一审事实和证据
福建省厦门市思明区人民法院经公开审理查明：2011年1月9日，原告刘某向厦门市思明区卫生局投寄投诉信，反映厦门市第一医院在接诊其食道不适问题过程中，存在想骗取住院费的行为，要求责令医院返还食道X线检查和打点滴的费用，并责令医院公开书面道歉，另依法追究医院违法骗医的法律责任。厦门市思明区卫生局接到投诉件后，告知原告投诉事项不属于其管辖范围。随后，厦门市思明区卫生局将投诉信转交给被告厦门市卫生局。2011年3月1日，被告将投诉信转发给厦门市第一医院，要求厦门市第一医院进行调查核实，并将结果书面告知原告。2011年3月10日，厦门市第一医院向被告作出《厦门大学附属第一医院关于患者刘某医疗纠纷的答复》，向被告报告医院对原告投诉事项的调查核实情况及与答复原告的情况，表明医院在诊疗过程中不存在违规行为，原告不接受医院的解释，继续要求赔偿，医院告知原告可进行医疗事故技术鉴定或通过司法程序解决。2011年6月22日，被告组织医患双方进行协调。2011年6月24日，厦门市第一医院向原告作出《厦门大学附属第一医院关于刘某先生诊疗情况说明》，向刘某书面说明诊疗过程及依据。2011年6月27日，厦门市第一医院与原告约定在医院进行会谈。2011年6月29日，厦门市第一医院向被告作出《厦门市第一医院关于刘某同志医疗纠纷处理经过说明》。原告以被告未按信访条例的相关规定对其投诉信进行回复，构成行政不作为为由，向本院提起行政诉讼，要求被告依法履行法定职责。

(四) 一审判案理由
福建省厦门市思明区人民法院经审理认为：《信访条例》第二条规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信等形式向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。根据《信访条例》的相关规定，信访事项应按信访工作程序由有关行政机关进行处理。最高人民法院[（2005）行立他字第4号]《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》的意见认为，一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。据此，原告刘某要求被告厦门市卫生局根据《信访条例》的规定对其投诉信进行回复的请求事项，不属于人民法院行政审判权限范围。
另外，关于行政不作为的问题，行政不作为的前提是行政机关负有行政法上的作为义务，如上所述，行政机关对投诉信的答复义务属于信访工作范畴，并非行政法意义上的法定职责。

(五) 一审定案结论
福建省厦门市思明区人民法院依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定如下
驳回原告刘某的起诉。

(六)解说
本案审理的关键在于卫生行政管理部门对信访投诉医院诊疗问题的答复或不答复是否属于可诉行政行为的问题，简言之，即信访答复的可诉性问题。
信访是公民、法人、其他组织采用书信等形式向各级行政机关表达诉求并依法由有关行政机关处理的活动。信访工作涉及面比较广，信访事项往往产生于行政机关行政管理的各个方面。随着改革的不断深入，经济社会面临加速转型期，群众信访出现了许多新情况、新问题。信访作为一种处理社会矛盾的方式，越来越被行政管理相对人及各级行政机关运用于各类行政管理活动中，由此引发的行政争议和行政诉讼也呈逐年上升趋势。
行政诉讼中，信访答复是否属于可诉行政行为是审理行政案件的前提。目前理论界对信访答复的可诉性还缺乏较为系统的探讨，司法实践中，各级人民法院的操作也不尽相同。有的人民法院认为是可诉行政行为；有的人民法院认为不属于行政诉讼法受案范围。
信访答复的内容具有多样性：有的是对当事人的一般咨询问题给予的告知，有的是针对当事人要求该行政机关履行某个行为作出的答复，这种信访答复在司法实践中比较常见。不同内容性质的答复具有不同的可诉性。因此，信访答复的可诉性不是一个简单可诉或不可诉的问题。
通常认为，可诉的信访答复，较之不可诉的信访答复主要有两个方面的区别：一是信访内容是否与行政机关行使管理职权有关的行为，二是信访答复是否实际影响了当事人的权益。概而言之，行政机关为履行行政管理职能而作出的、对当事人权益有实质影响的信访答复，带有从属法律性、单方意志性、裁量性、政策性等行政行为特征，具有行政行为的性质，因而是可诉的。司法实践中，对当事人的申请事项作出不予受理的答复或不予答复，或者作出具有处分当事人权利义务的答复，因其对当事人的权益产生实际影响，就是可诉的信访答复，人民法院应进行实体审理并作出判决。
对于当事人就某些问题向行政机关进行咨询、投诉、信访的，行政机关作出的解释、说明或转办等其他处理信访投诉的行为，不涉及行政机关的管理职权，也不实际影响或设立行政相对人的权利义务，因而不具有可诉性，人民法院对此类信访答复之诉应不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。
本案原告要求被告答复其医疗投诉的请求，属于单纯信访答复事项，不涉及被告的卫生行政管理职权；而且，被告答复予否，对原告的实体权利义务并不产生实际影响，因此，本案的信访答复之诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。
本案宣判后，双方当事人均未上诉。原告对法院受理后裁定驳回起诉颇有微词，认为应在立案阶段不予受理，减轻当事人的诉讼成本。但诚如上述分析，信访答复的可诉性不能一概而论，因此，立案阶段仅凭书面审查对可诉性较难界定，审理阶段通过对案件作全面审查后才能作出正确的判断。
（王叶萍）