（一）首部
1. 判决书字号
一审判决书：四川省双流县人民法院（2011）双流行初字第8号判决书。
二审判决书：成都市中级人民法院（2011）成行终字第78号判决书。
3. 诉讼双方
原告：彭某
委托代理人：张英，四川法锐律师事务所律师。
委托代理人张某
被告：双流县水务局
法定代表人：刘某，局长。
委托代理人熊百祥，四川大凡律师事务所律师。
委托代理人向某，双流县水务局工作人员。
上诉人（原审原告）：彭某
被上诉人（原审被告）：双流县水务局
5. 审判机关和组织。
一审法院：四川省双流县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：高瑛；代理审判员：李兴萍；人民陪审员：邓军。
二审法院：成都市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李伟东；代理审判员：宣磊、石俊峰。
6. 审结时间：
一审审结时间：2011年4月1日。
二审审结时间：2011年7月15日。
（二）一审情况
1.一审诉辩主张
原告诉称
原告委托其女彭某2于2010年10月5日在云南省腾冲机场办理航空托运8箱石爬子鱼苗到成都双流国际机场货运部。被告在未通知和告知实际委托人任何事由的情况下，在成都国际机场货运部扣押并提走了原告托运的8箱石爬子鱼苗。被告的行为给原告造成了巨大的财产损失。被告不但推诿应当承担的责任，而且又于12月10又非法扣押原告从拉萨转成都的鱼苗，在原告的强烈要求下，被告又退还原告，但是，总数少退18斤。为了维护自己的合法权益，请求判令确认被告于2010年10月5日和12月10日的两次扣押行为违法。
被告辩称
2010年10月5日，被告接到举报，称有一批疑似野生保护鱼未办理相关渔业行政许可手续从云南空运至双流，被告立即安排执法人员前往核实处理。在查获的野生鱼提货单上提货人为汤巨琼、许炳林。被告立即通知二提货人到场，对所查获的鱼进行证据登记保存，并向二人分别送达了证据登记保存清单，同时电话联系了彭某及发货人彭某2，要求其到被告处接受调查处理。彭某于2010年10月18日到被告处接受调查，彭某2没有前往接受调查。对查获的野生鱼类被告已依法委托有关部门抽样鉴定，同时已将查获的其余野生鱼异地保存在都江堰市运杰渔业科技有限公司。该批野生鱼的真正卖方是谁等事实还在调查过程中。2010年12月10日，被告未对原告采取过任何行政强制扣押措施，原告所诉没有事实基础。
2.一审事实和证据
双流县人民法院经公开审理查明：2010年10月5日，被告双流县水务局根据举报对发货人系彭某2，收货人分别为汤巨琼、许炳林的8件航空托运的疑似野生保护鱼进行证据登记保存的行为，是被告在依法进行行政监督检查过程中采取的一般性行政强制措施。原告主张被告于2010年12月10日扣押了原告从拉萨转成都的鱼苗的事实，但未提供相应证据证明，且被告否认作出过扣押行为，原告的起诉缺乏事实根据，不符合提起行政诉讼的条件。
3.一审判案理由
双流县人民法院根据上述事实和证据认为：根据《中华人民共和国水生野生动物利用特许办法》第三十七条：“县级以上渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理机构应当对进入本行政区域内的水生野生动物或其产品的利用活动进行监督检查。”的规定，被告双流县水务局作为双流县的渔业行政主管部门，对进入本行政区域内的水生野生动物或其产品的利用活动进行监督检查是其职责范围。2010年10月5日，被告双流县水务局根据举报对发货人系彭某2，收货人分别为汤巨琼、许炳林的8件航空托运的疑似野生保护鱼进行证据登记保存的行为，是被告在依法进行行政监督检查过程中采取的一般性行政强制措施。现被告的监督检查后续行政处罚或者其他具体行政行为尚未作出，该证据登记保存不能视为是一个独立的、完整的行政强制行为，不具有可诉性，不属行政审判权限范围。原告主张被告于2010年12月10日扣押了原告从拉萨转成都的鱼苗的事实，但未提供相应证据证明，且被告否认作出过扣押行为，原告的起诉缺乏事实根据，不符合提起行政诉讼的条件。对原告的起诉，应依法予以驳回。
4.一审定案结论
双流县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（三）、（四）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）、（十一）项的规定，裁定如下：
驳回原告彭某的起诉。
案件受理费50元，退回原告彭某。
（三）二审诉辩主张
上诉人诉称
1.扣押行为是行政强制措施具有可诉性。2.原审法院认定双流县水务局的扣押行为是逾期证据登记保存行为错误。3.原审法院审判程序违法，剥夺了上诉人的诉权。4.原审法院对双流县水务局违法取证未进行评价。5.双流县水务局违法执法，原审法院未审查。请求法院撤销原审裁定；支持原审诉讼请求，诉讼费由水务局承担。
被上诉人答辩称
证据登记保存不在《行政诉讼法》第十一条规定的行政诉讼受案范围之内，原审裁定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
（四）二审事实和证据
成都市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。
（五）二审判案理由
双流县水务局作为双流县的渔业行政主管部门，具有对进入本行政区域内的野生动物或其产品的利用活动进行监督检查的职责。2010年10月5日，双流县水务局对发货人为彭某2，收货人为汤巨琼、许炳林的疑似野生保护鱼的8件航空货物进行证据登记保存行为，是执法机关对涉嫌违法行为进行调查处理的一个程序性环节，缺乏独立性和完整性，不具有可诉性。对于彭某主张双流县水务局于2010年12月10日扣押其鱼苗的事实，由于在一、二审中彭某都无法提供有效的证据证明其主张，且双流县水务局否认其实施过扣押行为，从本案现有证据来看，亦没有证据证明双流县水务局实施过扣押行为。故彭某提出的该项请求缺乏事实依据，本院不予支持。原审裁定驳回彭某起诉结果正确。
（六）二审定案结论
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。一、二审案件受理费依法不予缴纳。本案为终审裁定。
（七）解说
一、行政强制措施的可诉性
行政强制措施，是指行政机关及其工作人员在行政管理活动中，依其职权采用强制手段限制特定人行使某项权利或者迫使其履行某种义务。行政强制措施与行政执法过程紧密联系在一起，是行政执法过程中采用的强制性手段，而且常常是行政机关作出行政处理决定的前奏和准备。从理论和行政执法的特点上来讲，行政强制措施是不可缺少的手段。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（二）项的规定，行政强制措施属于法院受理行政案件范围内的具体行政行为。但是，审判实践中，不是任何行政强制措施都且有可诉性，应根据行政强制措施的不同形态即是否为一个独立、完整和已经成立的具体行政行为，也取决于它与相对人权益的关系来决定。如果是一个独立的、实实在在的处置相对人权益的断然行动，实施终了的行政即时强制措施具有独立性、完整性和成熟性，显然也同行政相对人有利害关系，因此它就具有可诉性。
二、采取一般性行政强制措施带来的两种后果
行政机关为了查明情况，或者为了预防、制止、控制违法、危害状态，或者为了保障行政管理工作的顺利进行，根据现实需要，依职权对有关对象的人身或财产权利进行暂时性限制的一般性强制措施，由于它是在作出具体行政行为之前或过程中采取的，并不以行政相对人负有特定义务为前提，故它的采取可能带来两种结果：一种结果是，行政机关采取了行政强制措施，紧随其后又实施了行政处罚或其他具体行政行为,在后续的行政处罚或其他具体行政行为作出以后，行政强制措施应理解为已被行政处罚或其他具体行政行为所吸收，而不再具有独立的意义。不构成独立的具体行政行为,因而不具有可诉性。另一种结果是，行政机关采取了行政强制措施以后，或因不存在违法行为，或因虽有违法行为，但不够实施行政处罚或其他行政处理的条件，因而没有必要、也不再实施后续的具体行政行为，而是随着需要强制的情形消失而解除行政强制措施，恢复相对人被限制的权利。但该行政强制措施确实曾经存在过了，也确实给相对人的权益造成了影响，甚至造成了损害。这时的行政强制措施无法依附于其他具体行政行为而存在，也没有其他具体行政行为可依附，而是一个直接影响相对人权益的独立、完整的具体行政行为,当然这种行政强制措施具有可诉性。
三、被告的行为不构成独立的具体行政行为
具体到本案，被告双流县水务局在依职权对进入本行政区域内的水生野生动物或其产品的利用活动进行监督检查时，对查获的疑似野生保护鱼进行证据登记保存的行为，是其作出具体行政行为过程中采取的一般性强制措施。若被告双流县水务局作出后续行政处罚或者其他具体行政行为，该一般性强制措施将被吸收，而不再具有独立的意义。不构成独立的具体行政行为,因而不具有可诉性。若不再实施后续的具体行政行为，而是随着需要强制的情形消失而解除行政强制措施，恢复相对人被限制的权利后，该行政强制措施无法依附于其他具体行政行为而存在，也没有其他具体行政行为可依附，而是一个直接影响相对人权益的独立、完整的具体行政行为,这时该行政强制措施才具有可诉性。
（李兴萍）
【裁判要旨】行政强制措施属于法院受理行政案件范围内的具体行政行为。行政强制措施都且有可诉性，应根据行政强制措施的不同形态即是否为一个独立、完整和已经成立的具体行政行为，也取决于它与相对人权益的关系来决定。如果是一个独立的、实实在在的处置相对人权益的断然行动，实施终了的行政即时强制措施具有独立性、完整性和成熟性，显然也同行政相对人有利害关系，因此它就具有可诉性。
