（一）首部

1．判决书字号
一审：福清市人民法院（2011）融行初字第10号行政判决书。
二审：福州市中级人民法院（2011）榕行终字第174号行政判决书。

2．案由：公安行政强制。

3．诉讼双方
原告（被上诉人）林某。
委托代理人林某2，系原告之父。
委托代理人余美峰，福建省伟峰律师事务所律师。
被告（上诉人）福清市公安局，住所地：福清市清昌大道公安科技大楼。
法定代表人黄某，局长。
委托代理人秦某，福清市公安局民警。

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
审判机关：一审福建省福清市人民法院，二审福建省福州市中级人民法院。
一审合议庭组成人员：审判长：翁荣钦；审判员：陈继勇；人民陪审员：林娟。
二审合议庭组成人员：审判长：王小倩；代理审判员：邓张伟；代理审判员：郑鋆。

6．审结时间：2011年9月19日。

（二）诉辩主张

原告林某诉称：被告作出的融公强戒决字[2010]第01206号强制隔离戒毒决定，认定事实不清，适用法律不当，请求法院依法予以撤销。具体理由如下：一、被告认定原告吸毒成瘾严重，属事实不清。1、原告在2009年12月至2010年7月还是在校学生，根本不可能有经济能力吸食价格昂贵的冰毒，更不可能吸食冰毒上瘾。2、原告仅19岁，刚成年不久，因不成熟经不起诱惑，属于初次吸毒。3、被告的强制隔离戒毒决定书中事实认定部分自相矛盾。前部分认定陆陆续续吸毒，后部分认定有"上瘾症状"，若陆陆续续吸毒则未上瘾，若有上瘾症状则不可能是陆陆续续吸毒，而是连续吸毒。4、被告认定原告"对冰毒有上瘾症状"，却没有提供权威医疗机构关于原告对冰毒存在毒品依赖的诊断结论。二、被告适用法律不当。被告所适用的《禁毒法》第三十八条第二款适用的对象是吸毒成瘾严重，且通过社区戒毒难以戒除毒瘾的人员，而原告并不属于此类人员。三、 关于"吸毒成瘾"的认定属于医学专业技术范畴，仅由公安机关办案人员直接认定过于简单草率，而且据此做出强制隔离戒毒二年的决定更是长时间限制人身自由的措施，公权力的行使应当予以必要的限制，否则必将侵害公民的私权利。

被告福清市公安局辩称：原告于2010年11月22日吸食冰毒被被告查获后，被告对原告的尿液进行检测，检测结果呈冰毒阳性。原告本人也承认吸食冰毒。本案发生时具体的认定依据还未出台，因此，对于吸毒成瘾严重的认定，公安机关可以根据综合情况来认定。经调查取证，原告在被抓前多次吸食毒品，可以认定为吸毒成瘾严重。被告据此对原告作出融公强戒决字[2010]第01206号强制隔离戒毒二年的决定。综上所述，被告所作的本案被诉强制隔离戒毒决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求法院依法予以维持。

(三)事实和证据

福清市人民法院经审理查明：2010年11月23日凌晨1时许，被告福清市公安局的宏路派出所在福清市东门XXX宾馆楼下以涉嫌吸毒为由将原告林某抓获，当场扣押了吸食冰毒用的冰壶一个。当日，被告福清市公安局对原告林某的尿样进行了检测，检测结果为：海洛因阴性、K粉阴性、摇头丸阴性、冰毒阳性。同日，被告将该尿检结果告知原告，原告对检测结果无异议，亦未申请实验室检测。
同日，被告福清市公安局对原告林某制作了询问笔录，原告在该询问笔录中承认自己于2010年11月22日晚在福清市东门XXX宾馆203房间内伙同陈某、杨某、陈某2一起吸食冰毒，还于2010年11月21日伙同上述三人在同一地点吸食冰毒，并且原告承认自2009年12月份首次吸食冰毒后，大约一个月吸食一至二次冰毒，至被被告抓获时大约有吸食冰毒20次左右。
同日，被告对陈某先后制作了两份询问笔录，陈某承认2010年11月22日晚与原告一起吸食冰毒，且被抓之前与原告林某一起吸食冰毒有十次左右。
同日，被告对杨某制作了询问笔录，杨某承认2010年11月22日晚与原告一起吸食冰毒，且被抓之前与原告林某一起吸食冰毒有一至二次。
同日，被告对陈某2制作了询问笔录，陈某2承认自己于2010年11月22日晚吸食冰毒，当时陈某、杨某以及原告林某都在场，但未看到原告有否吸食冰毒。
同日，被告作出融公（宏路）行受字[2010]第01268号受案登记表，对原告的吸毒行为进行了立案。
同日，被告作出融公决字[2010]第06400号《公安行政处罚决定书》，决定对原告处以行政拘留十五日的处罚。
2010年11月24日，被告经审批后作出融公强戒决字[2010]第01206号《强制隔离戒毒决定书》，其主要内容为：现查明，林某自2009年12月份吸食冰毒开始，陆陆续续吸毒，对冰毒有上瘾症状。根据《中华人民共和国禁毒法》第三十八条第二款及第四十七条之规定，决定对林某强制隔离戒毒二年（自2010年11月25日至2012年11月25日止）。被告于当日将该决定书送达原告，原告亦在该决定书上签名。后因原告申请行政复议，福州市公安局于2011年1月4日作出复字（2011）第002号行政复议决定书，维持被告对原告作出的强制隔离戒毒二年的决定。
2011年1月20日，原告不服向本院提起行政诉讼。

上述事实有下列证据证明：
1、被告对林某制作的询问笔录。
2、被告对陈某制作的询问笔录。
3、被告对杨某制作的询问笔录。
4、被告对陈某2制作的询问笔录。
5、被告制作的现场检查笔录。
6、扣押物品清单及照片。
7、尿液检验报告

(四)判案理由
福清市人民法院认为：《中华人民共和国禁毒法》第三十三条第一款规定："对吸毒成瘾人员，公安机关可以责令其接受社区戒毒，同时通知吸毒人员户籍所在地或者现居住地的城市街道办事处、乡镇人民政府。社区戒毒的期限为三年。"该法第三十八条第二款规定："对于吸毒成瘾严重，通过社区戒毒难以戒除毒瘾的人员，公安机关可以直接作出强制隔离戒毒决定。"本案中，被告提供的证据虽能证明其认定原告林某自2009年12月份吸食冰毒开始，陆陆续续吸毒，对冰毒有上瘾症状的事实，但仍不足以证明其主张的原告属吸毒成瘾严重，通过社区戒毒难以戒除毒瘾的人员，被告对原告以吸毒成瘾严重为由根据《中华人民共和国禁毒法》第三十八条第二款、第四十七条规定作出强制隔离戒毒二年的决定，属证据不足。综上所述，本案被诉强制隔离戒毒决定，不具合法性，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下：撤销被告福清市公安局2010年11月24日作出的融公强戒决字[2010]第01206号《强制隔离戒毒决定书》。
一审宣判后，被告福清市公安局不服向福州市中级人民法院提起上诉。
二审法院查明的事实与一审相同。
福州市中级人民法院认为：上诉人福清市公安局依照《中华人民共和国禁毒法》第三十八条第二款"对于吸毒成瘾严重，通过社区戒毒难以戒除毒瘾的人员，公安机关可以直接作出强制隔离戒毒的决定"的规定，决定对被上诉人予以强制戒毒，则其所举证据必须证明被上诉人属于前述法律规定的"吸毒成瘾严重"的人员范围。本案中，上诉人所举证据仅能证明被上诉人有过吸毒的行为，但未能进而证明被上诉人属于前述规定的"吸毒成瘾严重"的人员。上诉人认定被上诉人吸毒成瘾严重，作出强制隔离戒毒决定的证据不足，应当予以撤销。
综上，一审法院撤销融公强戒决字[2010]01206号《强制隔离戒毒决定书》正确。上诉人福清市公安局关于本案的上诉理由不能成立，应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。

(五)定案结论
福清市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下：撤销被告福清市公安局2010年11月24日作出的融公强戒决字[2010]第01206号《强制隔离戒毒决定书》。

（六）解说
本案当事人争议的焦点是原告林某是否吸毒成瘾严重，由此本案实际上涉及到法律对吸毒成瘾严重的认定标准如何界定的问题。由于《中华人民共和国禁毒法》颁布实施后，相关的法律规范尚未对吸毒成瘾严重的认定标准作出规定，导致公安机关在执法中对毒成瘾严重的认定比较混乱，直到2011年1月30日公安部、卫生部联合颁布的部门规章《吸毒成瘾认定办法》才对吸毒成瘾以及吸毒成瘾严重的认定标准作了规定。而被告作出本案强制隔离戒毒决定时，《吸毒成瘾认定办法》尚未出台，因此，被告实际上是参照福州市公安局下发的内部规定榕公综〔2010〕585号《印发办理强制隔离戒毒案件执法问答五的通知》，认定原告属于吸毒成瘾严重。那么在立法真空的情况下，这种内部规定的效力在行政诉讼中如何认定呢？
合议庭对此存在分歧，一种意见认为既然立法上对此未作规定，法院要尽可能尊重行政机关制定的这种内部规定的效力，另一种意见则认为法院对这种内部规定要严格审查其效力。
福州市公安局下发的内部规定榕公综〔2010〕585号《印发办理强制隔离戒毒案件执法问答五的通知》属于其他规范性文件（非法律规范性文件）。这种其他规范性文件的制定主体具有广泛性，所有行政机关，上至国务院、国务院各部委，下至各乡镇人民政府，均有权制定其他规范性文件。它是一种"准行政立法"行为，介于行政立法和行政执法之间，常常起着一种为执行法律、法规、规章而制定的中介作用，是行政机关具体贯彻执行法律、强化行政管理的重要手段，因而实践中，在一定范围内，其他规范性文件也成为行政机关作出具体行政行为的依据。福州市公安局榕公综〔2010〕585号《印发办理强制隔离戒毒案件执法问答五的通知》规定，有证据证明吸毒时间在六个月以上的人员属于吸毒成瘾严重，公安机关可以直接做出强制隔离戒毒决定。这一规定仅仅明确了吸毒时间为六个月以上，但未对其间吸毒的频率、吸食毒品的种类以及吸食毒品的方式等进行细化，实践中，极易产生理解适用上的错误和混乱，例如本案，被告仅以原告两次吸毒的间隔时间超过六个月，就适用该规定认定原告属于吸毒成瘾严重，直接进行强制隔离戒毒。这会导致一些只是偶尔吸食毒品的人员，恰好两次吸食毒品的时间间隔超过六个月，但并不属于吸毒成瘾，更达不到吸毒成瘾严重的人员，直接被强制隔离戒毒，因此，这一规定明显不符合《中华人民共和国禁毒法》的立法原意、追求的立法目的，也不符合新颁布的《吸毒成瘾认定办法》有关吸毒成瘾严重的规定，不能成为法院裁判的依据。
行政诉讼的核心内容是审查行政机关具体行政行为的合法性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、第五十三条的规定，这个"法"仅指法律、法规以及经审查认为可以参照的规章，其他规范性文件不能成为法院裁判的依据。在司法实践中，尽管一些其他规范性文件经过严格审查，事实上成为法院裁判的依据，但其前提也是必须合法。因而在一定意义上，其他规范性文件虽在行政管理、行政执法中具有重要的地位和作用，但在行政诉讼中却并没有直接依据上的意义。尽管如此，我们在审理行政案件中，在判断其效力时也要切忌对其他规范性文件机械地理解，简单地否定其效力，而应当从上位法的立法目的和公共利益等方面进行综合分析判断，灵活运用。
(陈继勇)