（一）首部

1．判决书字号：成都市武侯区人民法院（2011）武侯行初字第6号判决书。

2.案由：行政复议受理纠纷

3.诉讼双方
原告：王某。
被告：成都市金牛区人民政府（以下简称金牛区政府）。
法定代表人苏某，区长。
委托代理人王某，金牛区政府工作人员。
委托代理人易然，四川公生明律师事务所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织。
审判机关：四川省成都市武侯区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：饶红；人民陪审员：张涛；人民陪审员：丁社军。

6.审结时间：2011年6月21日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2011年1月10日，金牛区政府作出金牛复决字【2011】1号行政复议决定书（以下简称1号复议决定），认定王某于2011年1月5日向金牛区政府申请行政复议，申请行政复议期限超过2个月法定期限，依据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政复议法实施条列》第十五条第二款的规定，决定对王某的行政复议申请不予受理。

2.原告诉称
2010年10月29日，金牛公安分局对其作出行政拘留10天的行政处罚并执行，同年11月8日解除拘留。2011年1月5日，其向金牛区政府邮寄行政复议申请书，申请行政复议期限扣除被拘留的时间后未超过60日规定，金牛区政府以其行政复议申请超过法定期限而不受理的1号复议决定错误，要求撤销，并要求金牛区政府重新作出行政复议决定。

3.被告辩称
金牛区政府辩称，王某提出行政复议申请的时间超过60日申请复议期限，其作出的1号复议决定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，请求驳回王某的诉讼请求。

（三）事实和证据
四川省成都市武侯区人民法院经公开审理查明：2010年10月29日，金牛公安分局作出2915号行政处罚决定，认定2010年10月26日13时25分许，王某以征地拆迁问题未得到解决为由，在北京市天安门广场金水桥南侧抛洒控告信并割腕自伤的事实，并依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，给予王某行政拘留10日的处罚，并于当日将王某送成都市拘留所执行。2010年11月8日，王某被解除拘留，2011年1月5日，王某向金牛区政府邮寄对2915号行政处罚决定的行政复议申请。同月10日，金牛区政府作出1号复议决定，以王某申请行政复议超过法定期限为由不予受理，次日金牛区政府根据王某提供的地址邮寄送达1号复议决定不能，同年3月15日，金牛区政府直接向王某送达1号复议决定，王某签收后不服起诉至法院。
上述事实有下列证据证明：
被告提出的证据：1、2011年王某申请行政复议的挂号信信封一份；
2、金牛公安分局作出的2915号行政处罚决定；
3、王某行政复议申请书一份；
4、王某身份证、户口复印件一份；
5、金牛区政府向王某邮寄1号复议决定的特快专递邮件信封及收据、速递短信业务申请单、特快专递邮件详情单；
6、金牛区政府送达1号复议决定的回证；
被告提出的依据：1、《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、第十二条第一款；　
2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第二款；
原告提出的证据：解除拘留证明书，证明其于2010年11月8日被解除拘留，拘留期间不计算在申请复议期限内。

（四）判案理由
四川省成都市武侯区人民法院根据上述事实和证据认为：金牛区政府是金牛公安分局的本级人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，王某对金牛公安分局作出的行政处罚不服，其有权选择金牛区政府作为复议机关，金牛区政府对其复议申请具有受理的行政职权。
《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”第二款规定“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”金牛区政府在1号行政复议决定中适用第九条第一款的规定以王某收到行政处罚决定书的时间来计算申请行政复议期限的起点，将王某被拘留的期限计算在申请复议期限之内，而根据该条第二款的规定，因正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算，王某2010年10月29日被行政处罚后即被拘留，其人身自由受限的十天内，不能正常行使法律赋予的相关权利，属于因正当理由耽误法定申请期限的情形，其申请复议的期限起点时间应当从获得人身自由后的2010年11月8日起计算至2011年1月7日。故金牛区政府适用《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款的规定认定王某在2011年1月5日申请行政复议超过法定期限属适用法律错误。

（五）定案结论
四川省成都市武侯区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：(一)具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序的，判决维持。(二)具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：……2、适用法律、法规错误的；……”，作出如下判决：
一、撤销成都市金牛区人民政府作出的金牛复决字[2011]第1号不予受理行政复议决定。
二、成都市金牛区人民政府在本判决生效后的10日内重新作出是否受理王某申请行政复议的决定。

（六）解说
本案的核心争议是：原告的行政复议申请是否超过法定的行政复议申请期限，而该核心争议的解决主要集中于以下两个焦点问题的认识和定性。一是《行政复议法》第9条第二款中的“其他正当理由”的内涵和外延如何认识；二是本案中的羁押措施是否对当事人造成确定不可逆的权利行使受限，属于“其他正当理由”合理外延范畴，成为耽误法定申请期限的理由。
一、“其他正当理由”内涵和外延的解释问题
所谓其他正当理由，是指除因不可抗力外，发生的不应归责于申请人的障碍事由。实践中，“其他正当理由”、“不可抗力”等词汇给人有一种比较含糊的感觉，因此应当如何认定该类词汇的概念及其合理外延，以确定某种情形属于其他正当理由或不可抗力等。目前，我国法律中仅有《民法通则》对“不可抗力”一词作出了明确规定，包括行政复议法在内的行政法律对此都没有规定。因而，《行政复议法》将《民法通则》中原本就含糊的概念进行简单照搬更是增加了人们的含糊感。“其他正当理由”在实践操作中，也会遭遇适用瓶颈问题，例如行政复议期间开始后，申请人突然患重病住院或因交通事故身受重伤等不一而足的障碍事由，无法在法定期限内申请复议。《行政复议法》没明确规定“正当理由”的情形，使得人们在行政复议实践中很难把握何种理由属于“正当理由”，何种理由属于“不正当理由”。作为行政管理方的政府机关及其工作人员在使用公权力的过程中，相对于弱势的公民权利，具有先天的强势性，所以必须有所节制和收敛，否则公权力的恣肆必将导致政府公信力的弱化、下降乃至缺失。《行政复议法》的立法宗旨原本意在防止行政权力的滥用，应当是公民籍以对抗公权力侵害的有力工具，鉴于《行政复议法》这种模棱两可，含糊其词的条文或可能起到相反的作用，公权力可能因条文的含糊而找到滥用的借口。故此行政审判实践中，对于“其他正当理由”一词的外延范围宜作适当扩大解释。
二、本案中的羁押措施是否对当事人造成确定不可逆的权利行使受限，导致当事人确实无法行使法律权利，是否属于耽误法定申请期限的其他正当理由
目前，我国对“限制人身自由期间”这一问题作出明确规定的是最高法院颁布的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十三条，该司法解释之所以如此规定，或是考虑到相对于行政机关的地位，行政相对人处于弱势地位，对于可能存在的害怕行政机关打击报复，而不敢在羁押期内提起诉讼。所以，尽管羁押期内行政相对人仍然存在申请复议或提起诉讼的可能性，甚至于其可以要求羁押机关代为送达复议或诉讼申请文书，仍然具有法律意义上的权利自由，然而这种非在当事人完全享有人身自由状态下享有的法律权利是一种带有瑕疵的权利。故此，依据公平公正原则，作为强势的行政机关应当保证申请人享有行使权利的公民自由。然而羁押措施实实在在的限制了这种权利和自由，正是存在着“限制因素”，最高法院司法解释基于保护被限制人身自由的公民能够充分行使法律赋予的权利，才做此规定。基于法律的基本精神，我们也可作同样考虑，即申请行政复议时，如果行政相对人的人身自由受到了限制时，同样的也应把羁押期限不计算在复议期限内。综上理由，可以判断本案中金牛公安分局的羁押措施应当构成申请人法定申请期限耽误的正当理由。
通过本案的审理我们可以看出，这种建立在法官对法的基本精神理解基础之上的审判经验的总结而进行的案件审理，对维护当事人的合法权利有重要作用。然而实践中也可能会因此造成相同判例而结果相反的现象，鉴于行政复议的特殊性，有关法定期限等程序性问题在适当参照民事法律来执行的时候，应逐步将行政复议的空白处予以明确和规范。
（李小卫）