（一）首部

1、裁判书字号
一审判决书：上海市徐汇区人民法院（2010）徐行初字第77号。
二审判决书：上海市第一中级人民法院（2011）沪一中行终字第114号。

2、案由：信息公开案

3、诉讼双方
原告马某（上诉人）。
被告上海市公安局徐汇分局（被上诉人），住所地上海市天钥桥路901号。
法定代表人韩某，局长。
委托代理人徐某，该局工作人员。

4、审级：二审。

5、审判机关和审判组织
一审法院：上海市徐汇区人民法院。
合议庭组人员：审判长：许闻安；审判员：崇毅敏、张瑾。
二审法院：上海市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：岳婷婷；代理审判员：刘雅；代理审判员：樊华玉。

6、审结时间
一审审结时间：2011年3月29日。
二审审结时间：2011年5月24日

（二）一审诉辩主张

1、原告诉称
原告诉称，原告因停车事宜被周某殴打成轻微伤，而被告认定周某"殴打他人情节轻微"决定"不予行政处罚"。原告认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)自2006年3月施行以来，在行政执法实践中己形成了对殴打他人"情节特别轻微"、"情节轻微"、"情节严重"等认定的具体界定，同时也较好地体现了《治安管理处罚法》的立法本意和法律内涵，甚至形成了司法上的"判例"，公安机关在处理违反治安管理案件中如存在违法执法行为是不难确认的。原告从被告处获悉，自2006年3月至2009年12月底，被告(包括各派出所)接报殴打他人(含互殴)治安案件总数为14404起，原告要求被告公开卷宗材料，目的是要了解与自己相似的案件是否也作同样的处理，存不存在同案不同处理的情况。有没有收集、统计这是被告内部的事情，不能证明卷宗材料不存在。因此，原告要求公开的政府信息是存在的。原告对被告所作的沪公徐[2010]第00000011号《政府信息公开申请答复书》不服，请求依法判决被告向原告公开自2006年3月《治安管理处罚法》实施以来至2009年12月底，被告(包括各派出所)接报殴打他人(含互殴), 构成轻微伤以下(含轻微伤)伤害结果的, 未经调解结案的治安案件中, 予以行政处罚结案的案件的全部卷宗材料。

2、被告答辩意见
处理治安案件是被告的职责，但不对有关数据进行统计，法律上也没有这样的统计要求，所以被告没有掌握或者没有制作这样的信息。《政府信息公开规定》强调了公开的信息要与公民本身有利害关系，卷宗材料与原告没有利害关系，原告要求公开的信息也不涉及到公共利益，案件还牵涉到其他当事人的隐私。被告已经告知了相关的数字，并于2010年9 月9 日依照《政府信息公开规定》第二十三条第(四)项的规定，做出"该政府信息不存在"的答复。被告作出的《政府信息公开申请答复书》是符合规定的。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
上海市徐汇区人民法院经审理查明：原告马某于2010年8 月2 日向被告上海市公安局徐汇分局提交了政府信息公开申请书，申请公开："1.自2006年3月《治安管理处罚法》实施以来至2009年12月底，上海市公安局徐汇分局(包括各派出所)接报殴打他人(含互殴)治安案件总数；其中构成轻微伤以下(含轻微伤)伤害结果的案件总数；经调解结案的案件总数；未经调解结案的案件总数；在未经调解结案的案件中，不予行政处罚结案的案件总数；予以行政处罚结案的案件总数；2.在第一项申请公开的政府信息中，未经调解结案的案件(包括不予行政处罚结案的案件和予以行政处罚结案的案件)全部案卷材料。"原告后于同月19日又提出补正申请，申请公开："自2006年3月《治安管理处罚法》实施以来至2009年12月底，上海市公安局徐汇分局(包括各派出所)接报殴打他人(含互殴), 构成轻微伤以下(含轻微伤)伤害结果的, 未经调解结案的治安案件中, 予以行政处罚结案的案件的全部案卷材料。上文所称的'未经调解'是指案件处理过程中经过调解但最终未达成一致，或没有经过调解程序的。"被告于2010年9 月9 日以沪公徐[2010]第00000011号《政府信息公开申请答复书》答复原告, 内容是："经审查，您要求获取的政府信息属于本机关公开职责权限范围，但本机关未制作或未获取，该政府信息不存在。现依据《政府信息公开规定》第二十三条第(四)项的规定予以答复。"原告不服,遂起诉来院。
上述事实有下列证据证实：1. 被告于2010年9 月9 日向原告作出的《政府信息公开申请答复书》；2.被告于2010年9 月16日向原告提供的信息，内容是："马某：根据你提出的沪公徐[2010]第00000005号政府信息公开申请，现将相关信息告知如下：自2006年3月《治安管理处罚法》实施以来至2009年12月底，上海市公安局徐汇分局(包括各派出所)接报殴打他人(含互殴)治安案件总数为14404起。

（四）一审判案理由
上海市徐汇区人民法院认为：被告具有受理和处理向其提出的政府信息公开申请的法定职责。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（四）项规定，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。根据《政府信息公开规定》第二十一条第一款第（二）项规定，申请人提交的申请书应当载明明确的政府信息内容，包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述。据此，被告作为政府信息公开的义务主体，在受理原告的申请后，应根据上述规定，查明原告对申请公开政府信息的内容描述能否指向特定的政府信息，如申请内容不明确，应当告知原告进行补正，对其申请公开的信息内容进行更为具体的描述。被告只有在明确原告申请信息的具体内容之后，方可依法进行处理答复。本案原告将申请公开的内容描述为"自2006年3月《治安管理处罚法》实施以来至2009年12月底，上海市公安局徐汇分局(包括各派出所)接报殴打他人(含互殴), 构成轻微伤以下(含轻微伤)伤害结果的, 未经调解结案的治安案件中, 予以行政处罚结案的案件的全部案卷材料。上文所称的'未经调解'是指案件处理过程中经过调解但最终未达成一致，或没有经过调解程序的。"原告的申请并不含有特定政府信息的文件名称、文号，对申请内容的特征描述也未能指向特定的政府信息。而被告在未要求原告进一步明确申请内容的情况下直接答复该政府信息不存在，属认定事实不清。被告依据上述事实，适用《政府信息公开规定》第二十三条第（四）项的规定作出答复，系适用法律错误。

（五）一审定案结论
上海市徐汇区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1目、第2目之规定，判决如下：
一、撤销被告上海市公安局徐汇分局于2010年9 月9 日作出沪公徐[2010]第00000011号《政府信息公开申请答复书》的具体行政行为。
二、案件受理费人民币50元（原告已预交），由被告上海市公安局徐汇分局负担。

（六）二审情况

1、二审诉辩主张
上诉人（原审原告）诉称：其向被上诉人公安徐汇分局申请公开的信息属于政府信息，且上诉人已从被上诉人处获悉，自2006年3月至2009年12月，被上诉人（包括各派出所）接报殴打他人（含互殴）治安案件总数为14,404起，上诉人申请获取的信息从属于上述案件总数信息，因此，被上诉人掌握该些全部卷宗材料，应当予以公开。同时，被上诉人应首先主动编制和公开卷宗目录，包括索引、名称、内容概述、生成日期等内容，以供上诉人作出选择，便于申请需要公开的政府信息。在被上诉人未编制和公开卷宗目录的情形下，上诉人提交的政府信息公开申请列明了其要求获取的政府信息的时间特征、案件特征、伤害特征、处理特征、数量特征，足以指向上诉人申请公开的特定政府信息，并使被上诉人足以知道上诉人所要申请公开的政府信息。而原审法院虽判决撤销被上诉人作出信息不存在的答复，但未判决被上诉人公开上诉人要求公开的信息，事实不清，适用法律错误。故请求二审法院撤销原审判决，依法改判支持上诉人原审诉讼请求。
被上诉人（原审被告）辩称：上诉人要求获取的公安机关案卷材料并不属于《政府信息公开条例》第九条至第十二条规定应当公开的政府信息范围。上诉人如需查阅案卷，可以根据档案法的有关规定予以查阅。上诉人提出的政府信息公开申请中未含有特定政府信息的文件名称、文号，对申请内容的特征描述也未能指向特定的政府信息，被上诉人作出信息不存在的答复，确有不妥，原审判决予以撤销正确。故请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。

2、二审事实和证据
马某于2010年8月2日向公安徐汇分局提交了政府信息公开申请书，申请公开："1.自2006年3月《中华人民共和国治安管理处罚法》实施以来至2009年12月底，上海市公安局徐汇分局（包括各派出所）接报殴打他人（含互殴）治安案件总数；其中构成轻微伤以下（含轻微伤）伤害结果的案件总数；经调解结案的案件总数；未经调解结案的案件总数；在未经调解结案的案件中，不予行政处罚结案的案件总数；予以行政处罚结案的案件总数；2.在第一项申请公开的政府信息中，未经调解结案的案件（包括不予行政处罚结案的案件和予以行政处罚结案的案件）全部案卷材料。"马某后于同月19日又提出补正申请，申请公开："自2006年3月《中华人民共和国治安管理处罚法》实施以来至2009年12月底，上海市公安局徐汇分局（包括各派出所）接报殴打他人（含互殴），构成轻微伤以下（含轻微伤）伤害结果的，未经调解结案的治安案件中，予以行政处罚结案的案件的全部案卷材料。上文所称的'未经调解'是指案件处理过程中经过调解但最终未达成一致，或没有经过调解程序的。"公安徐汇分局于2010年9月9日以沪公徐［2010］第00000011号《政府信息公开申请答复书》答复马某，内容为："经审查，您要求获取的政府信息属于本机关公开职责权限范围，但本机关未制作或未获取，该政府信息不存在。现依据《上海市政府信息公开规定》第二十三条第（四）项的规定予以答复。"马某不服，起诉至原审法院，请求依法判决公安徐汇分局向马某公开自2006年3月《中华人民共和国治安管理处罚法》实施以来至2009年12月底，公安徐汇分局（包括各派出所）接报殴打他人（含互殴），构成轻微伤以下（含轻微伤）伤害结果的，未经调解结案的治安案件中，予以行政处罚结案的案件的全部卷宗材料。

3、二审判案理由
被上诉人公安徐汇分局依法具有办理相应政府信息公开事项的法定职权。根据《政府信息公开规定》第二十一条第一款第（二）项规定，申请人提交的申请书应当载明明确的政府信息内容，包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述。从上诉人马某向被上诉人申请公开的信息内容来看，上诉人未载明文件名称、文号，该特征描述又不具有信息的特定指向性，因此，上诉人提出的上述政府信息公开申请应属不明确。同时，根据《政府信息公开条例》第二十一条第（四）项规定，政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当告知申请人作出更改、补充，被上诉人未依照该规定告知上诉人予以更改、补充，即作出信息不存在的答复，主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。至于上诉人提出被上诉人应首先主动编制和公开卷宗目录，便于上诉人申请政府信息公开的意见，与法无据，本院不予采信。综上，原审判决撤销被上诉人作出沪公徐［2010］第00000011号《政府信息公开申请答复书》的具体行政行为并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

4、二审定案结论
上海市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
一、驳回上诉，维持原判。
二、上诉案件受理费人民币50元，由上诉人马某负担（已付）。

（七）解说
知情权是民主的基石，要求政府信息公开成为群众以理性合法方式表达利益诉求的重要方式。如果申请人提交的申请书未能指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述，行政机关应当告知其作出更改、补充。若未经告知补正程序，迳行向申请人答复"政府信息不存在"，则系认定事实不清、法律适用错误。
一、申请信息公开的内容需满足"明确"要件
目前，在信息公开内容申请的确定上并没有具体规范性文件可循，《政府信息公开条例》和《政府信息公开规定》中与此有关的规定也略显笼统并缺乏一定的操作性。行政机关主要从申请人提交的内容是否明确来判断是否需要进一步告知补正、更改申请内容，即是否包含"所需政府信息的名称、文号，或者其他特征描述"；申请人是否已经"尽其所能"对信息进行描述，即行政机关要求其补充申请内容是否有实际意义。
根据《政府信息公开规定》第二十一条第一款第（二）项规定，公民、法人或者其他组织依照《政府信息公开条例》第十三条规定向行政机关申请公开政府信息的，应当提交载明下列内容的申请书：（二）明确的政府信息内容，包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述；《政府信息公开规定条例》第二十一条规定，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。本案中，原告要求被告公开特定违法治安处罚的案件数量，以及符合一定条件的卷宗材料（自2006年3月《治安管理处罚法》实施以来至2009年12月底，上海市公安局徐汇分局(包括各派出所)接报殴打他人(含互殴), 构成轻微伤以下(含轻微伤)伤害结果的, 未经调解结案的治安案件中, 予以行政处罚结案的案件等等）。"明确与否"直接关系着行政机关未要求其补充申请内容，迳行答复"信息不存在"是否合法。
原告申请的信息较为特殊，并无一般规范性文件的"文号"和"名称"，且描述并不具备"特定指向性"，即被告无法根据描述明确其信息内容，如"卷宗材料"一词的概念就模糊不清：如接警记录，谈话笔录等是否属原告所需要的"卷宗材料"？"轻微伤"是否系法定机构鉴定后的结论或是普通公民的一般认知？被告在内容不明确的情况下，并未按照有关规定告知原告通过更为详尽的描述明确申请内容，并在事实不清的情况下依据"申请公开的政府信息属于本机关职责权限范围，但本机关未制作或者获取的，应当告知申请人该政府信息不存在"作出答复意见，系适用法律错误。
"明确"与否的判断权在行政机关而非申请人，即在政府信息无文号和名称的情况下，即使申请人已经对信息进行具体、生动地描述，如果政府机关仍然无法根据描述指向特定政府信息，则应当引导申请人进一步明确。
二、迳行答复需遵守法定程序
《政府信息公开规定》第二十三条规定，申请内容不明确，不符合本规定第二十一条第一款规定的，应当告知申请人在合理期间内补正；申请人逾期未补正的，视为放弃申请。因此当行政机关在申请信息不明确时，必须进行"三步走"：一是查明。行政机关先首先应当对申请内容进行甄别和确定，明确申请内容，查明无法提供所需信息的原因系"申请人描述不准确、信息确不存在或未制作、涉密无法公开等等"；二是告知补正、更改。行政机关必须向申请人释明《政府信息公开规定》和《政府信息公开条例》相关规定，引导其对模糊不清的申请进行进一步阐明，使申请内容具有"明确指向性"；三是说明理由。如果再次补充后，仍无法提供相应的信息，则应当履行法定告知和说明理由义务。对于申请事项不属于政府信息公开告知范畴或无法按照申请提供政府信息的，应主动与申请人沟通，答复申请时要依法有据、严谨规范、慎重稳妥，对拒绝理由进行举证和说明，以获得申请人充分理解。答复的程序规范性是保护申请人实体权利的重要保障。
三、应保护申请人的知情权
为充分保护申请人的知情权，《政府信息公开条例》和《政府信息公开规定》均规定了在申请内容不明确的情况下"应当"告知申请人补正、更改相关内容。衡量申请内容是否需要进一步明确的衡量标准系行政机关能否根据描述"指向"特定的信息，如果申请内容不具有"特定指向性"，行政机关就无从明确信息内容，公开更是无从谈起。在内容尚未明确时迳行处理答复，系事实认定不清，在一定程度上剥夺申请人的知情权。申请人要求公开的信息内容呈现出繁杂、牵涉面广的态势，如要求公开分属多个行政机关制作或保存的政府信息或者信息类别和项目繁多，行政机关既不能如需提供，又难以一一指明哪条信息不存在，影响了办理的时效。为提高工作效率，方便申请人尽快获取所申请公开的信息，要求申请人补正申请内容成为保护其知情权的重要手段。当行政机关根据"政府信息公开申请表"的内容无法确定所需信息时，轻易答复"信息不存在"或者"没有制作"，则使申请表的设置流于形式，成为行政机关拒绝提供信息的借口。
鉴于实践中公民权利相对于公权力而言处于弱势的情况，信息占有不对称较为突出，2011年8月13日最高人民法院颁布《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，该司法解释在剧中责任分配问题上突出了向申请人倾斜，以求实质上的平衡，第五条明确规定，被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。
（叶晓晨）