（一） 首部

1、裁判书字号
一审判决书：上海市浦东新区人民法院（2010）浦行初字第206号。
二审判决书：上海市第一中级人民法院（2011）沪一中行终字第16号。

2、案由：行政强制及行政赔偿

3、诉讼双方
上诉人（原审原告）杨某。
上诉人（原审原告）奚某。
两上诉人共同委托代理人张卫东，上海高达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）上海市浦东新区书院镇人民政府，住所地上海市浦东新区书院镇万松路319号。
法定代表人王某，镇长。
委托代理人施某，上海市浦东新区书院镇人民政府工作人员。
委托代理人马晓维，上海永乐律师事务所律师。

4、审级：二审。

5、审判机关和审判组织
一审法院：上海市浦东新区人民法院。
合议庭组人员：审判长：陆琴；审判员：吕月荣；代理审判员：单宇驰。
二审法院：上海市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李欣；审判员：李思国；代理审判员：姚佐莲。

6、审结时间
一审审结时间：2010年12月10日。
二审审结时间：2011年1月28日。

（二）一审诉辩主张

1、具体行政行为
2010年1月21日，被告书院镇政府将原告种植的全部树苗拔起，放在农田中。因原告在被告拔除苗木后反复栽种，被告相继于同年1月25日、2月9日、2月21日三次拔掉原告种植的苗木，并放在农田中。

2、原告人及其委托代理人诉称
被告在未履行相关告知义务，未与原告协商的情况下，启动拔树的违法程序，将原告在合法租赁的土地上种植的苗木拔掉的行为无法律依据。被告的拔树行为直接侵害了原告的合法权益，故要求判令确认被告拔树的具体行政行为违法，并赔偿原告损失2,407,541元（包括种树人工损失费35,451元，土地租赁费9,090元，树木损失费2,363,000元）。

3、被告人的答辩
首先，根据《基本农田保护条例》第六条、第十四条规定，被告有权对违法占用基本农田行为采取措施，以确保基本农田不受侵犯；其次，原告未经土地发包方书院镇棉场村委会同意，违法租用基本农田，又未经批准种植树苗，严重违反了基本农田保护的相关法律规定。被告曾于2010年1月4日在棉场村召开紧急会议，向包括原告在内的土地承包经营户及植树当事人送达了《告知书》，明确要求立即停止违法占地行为，于2010年1月15日前自行拔掉或处理已种植的树苗。但原告未停止和纠正违法占田行为，故被告于2010年1月21日拔掉了违法种植的树苗。后因原告反复栽种，被告又先后三次拔掉原告种植的树苗，且拔树后均将树苗放在原地。综上，被告拔树行为认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，执法程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
上海市浦东新区人民法院经审理查明：两原告系夫妻关系，2009年12月11日，奚某向书院镇棉场村租赁9.09亩基本农田，用于种植金桂、银桂和四季桂。至2009年12月28日，两原告共计种植8500株苗木，经相关机构评估，总价值为人民币289,000元。2010年1月21日，被告为保护基本农田，将原告种植的全部树苗拔起，放在农田中。原告遂与被告交涉，被告告知原告基本农田不能种树。原告在被告拔除苗木后未采取变卖等措施处理树苗，而是反复栽种。被告相继于同年1月25日、2月9日、2月21日三次拔掉原告种植的苗木，并放在农田中。至原告起诉前，原告种植的苗木因长期置放在田中全部死亡。
上述事实有下列证据证实：
1、杨某、奚某的结婚证；
2、土地租赁合同六份，证明租赁面积总计9.09亩；
3、被拔起后死亡的树苗照片；
4、浦东新区规划和土地管理局书院管理所出具的《关于浦东新区书院镇基本农田保护的基本情况说明》及附图、书府函[2010]10号《关于浦东新区书院镇棉场村基本农田确认的函》及《上海市临港产业区管理办法》第四条，证明原告租赁种树的土地属于基本农田；
5、上海市绿化管理指导站出具的《鉴定、评估报告》，证明经原告申请，法院委托上海市绿化管理指导站对树木的品种进行鉴定、对苗木价格进行评估，结论为：原告种植的树木以金桂、银桂为主，约占90%，单价35.00元；四季桂少量，约占10%，单价25元。

(四)一审判案理由
上海市浦东新区人民法院认为：根据《基本农田保护条例》第六条第三款的规定，书院镇政府有权负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。原告在其租赁的基本农田上种树，违反了《基本农田保护条例》第十七条第二款的规定。但无证据证明被告在拔树前通知过原告，要求原告在一定期限内自行拔树、恢复耕种条件，故被告的拔树行为程序违法。
根据1995年施行的《国家赔偿法》第二条、第五条第（二）项的规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利，但对于因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。本案中，因被告在实施拔树行为前未通知原告，客观上缩短了原告可自行处置树苗的时间，给原告造成损失，故应对原告树苗损失承担一定的赔偿责任。由于原告是在基本农田上种树，原告主张的人工损失费及土地租赁费不能列入行政赔偿范围。关于树苗损失的责任分担问题，被告在违法实施拔树行为后，将树苗放置在田地中，并未拿走，原告未及时对树苗采取适当的处理措施，而是反复栽种，致使损失扩大。因此，在树苗损失的责任分担上，酌定被告承担树苗总价值289,000元中65%的责任，即187,850元，原告应当承担35%的责任。

(五)一审定案结论
上海市浦东新区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项，1995年施行的《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第五条第（二）项之规定，判决如下：
一、确认被告于2010年1月21日至2月21日期间实施的拔除原告在上海市浦东新区书院镇棉场村十二组种植的树苗的行为违法；
二、被告在本判决生效后十日内，支付原告赔偿款187,850元；
三、驳回原告的其他诉讼请求。

(六)二审情况

1、二审诉辩主张
上诉人杨某、奚某诉称，原审认定其租赁种树的土地系基本农田属事实不清，浦东新区规划和土地管理局书院管理所和上海临港产业区管理委员会规划土地处均无权作出基本农田认定。上诉人并不知晓租赁土地的性质，被上诉人始终未告知上诉人所租赁土地是基本农田。原审判决赔偿数额远低于上诉人实际损失。上诉人对评估报告有异议，要求重新鉴定。上诉人采取补种行为是弥补损失，均是合理行为。原审既认定被上诉人拔树行为违法，又要上诉人承担损失，没有法律依据，应当由被上诉人承担全部赔偿责任。请求二审法院撤销原审判决，改判支持上诉人原审诉讼请求。
被上诉人书院镇政府辩称，上诉人在基本农田上种植树苗的证据充分，被上诉人经过公告书和紧急会议要求上诉人处理已经种植的树苗，但上诉人没有按规定自行拔树，故被上诉人采取拔树的强制措施。评估机构对树苗损失的评估结论公正，可以作为定案依据。因上诉人在基本农田种植树苗是违法行为，应当自行承担损失，不应由被上诉人承担。请求二审法院维持原审判决，驳回上诉人上诉请求。

  2、二审事实和证据
上海市第一中级人民法院经审理查明：原审认定的主要事实无误，依法予以确认。

  3、二审判案理由
  上海市第一中级人民法院认为：被上诉人的拔树行为程序违法，一审法院确认被上诉人拔树行为违法并承担赔偿责任并无不当。上诉人请求赔偿的人工损失费和土地租赁费，不是被上诉人违法行为所造成的直接损失，依法不属行政赔偿范围。本案上诉人在被上诉人实施拔树行为之后，未对拔下的树苗采取适当的处理，而是反复种回原地，造成损害结果扩大，对于扩大部分的损失，应由上诉人承担，而不应由被上诉人承担。一审法院确认上诉人承担扩大部分的损失责任，符合法律规定，双方分担比例亦无明显不利于上诉人，故上诉人要求被上诉人承担全部损失，难以支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法予以维持。

4、二审定案结论
上海市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。

  (七)解说
1、关于书院镇政府的强制拔树行为是否违法的问题。
原告的种树行为违法了《基本农田保护条例》的禁止性规定，书院镇政府的拔树行为性质上是一种行政强制执行，且系行政理论上所称的"代执行"，即代替相对人履行法律直接规定或者行政行为所确立的作为义务。代执行的程序一般分为告诫、代执行和征收费用三个阶段，告诫作为代执行的必经程序应当在事先以书面形式进行，在告诫设定的履行期限内，义务人未履行，并且确有不履行义务的故意而不是实际上不能履行时，才可以实施代执行。
本案中，书院镇政府虽然称曾召开过紧急会议，向包括原告在内的土地承包户和植树人员送达《告知书》，但未能提供证据证明，原告亦当庭予以否认。根据《行政诉讼法》关于举证责任的分配原则，对该事实法院不予认可，故被告未事先书面告知杨某并给予合理期限即强行拔树，构成程序违法。
2、 关于原告受到损害的合法利益范围。
只有合法利益受到损害的公民、法人或者组织才能获得国家赔偿。本案原告主张被告赔偿种树人工损失费、土地租赁费、树木损失费，其中只有树苗本身的价值属于合法权益，其余损失因原告在基本农田上种树行为的违法性而不受法律保护。并且人工损失费和土地租赁费不是被告违法行为所造成的直接损失，依法不属行政赔偿范围。
3、 关于被告的程序违法行为与树苗损失间是否构成法律上因果关系的问题。
因果关系判定在确定国家赔偿责任的过程中扮演着两个重要的角色：一是总体上确定国家赔偿责任是否成立，二是决定侵权机关的具体责任范围。
（1）在借鉴民事侵权责任理论的基础上，我国行政法学界关于国家侵权责任的因果关系主要形成了三种学说：必然因果关系说、直接因果关系说和相当因果关系说。必然因果关系说主张只有必然因果关系才能作为法律上的因果关系，必然因果关系是行为与损害结果之间的内在的、本质的、必然的联系。直接因果关系说则认为引起结果发生的数个条件行为中，直接引起结果发生的条件是侵权法上的原因，其余的则为条件。相当因果关系说则主张行为与损害结果之间具有因果关系必须符合两个基本条件：第一，该行为系损害结果发生的必要条件；第二，该行为实质上增加损害发生的客观可能性。概言之，极大地增加损害结果发生可能性的必要条件就是损害结果的原因，行为人应对由此而造成的损害结果承担侵权责任。
（2）本案应适用"相当因果关系说"。首先，更有利于相对人权益救济。将偶然因果关系也纳入进来进行"相当性"判断，不再仅仅限于"直接联系的原因"，把赔偿范围扩大到间接原因，使相对人的合法利益救济更为充分。其次，更有利于监督行政行为。赔偿范围的扩大增加了行政机关侵权行为的成本，继而促使侵权行为的减少，间接有利于保障公民的合法权益。再次，更有利于司法实践操作。相当因果关系不要求法官考察事物之间"本质的、必然的联系"，只要求判明事实原因与损害结果之间在现有人类经验认识范围内是否存在可能性即可。
（3）根据相当因果关系说，本案判断拔树行为与损害结果间是否存在因果关系分两步走，首先，没有拔树行为肯定不会发生树苗死亡后果，即存在"条件性"；其次，因被告拔树前未通知原告，客观上缩短了原告自行处置树苗的时间，明显增大了树苗死亡的可能性，故存在"相当性"。
4、关于被告行政赔偿责任的分配问题。
本案树苗损失是由违法行政行为和相对人惰于采取保护措施共同造成的，存在共同因果关系。难点是如何确定这些因素各自对损害结果的原因力大小并据此分配责任。我们按照以下原则确定大小：直接原因的原因力优于间接原因；主要原因优于次要原因。具体来说，直接原因就是无需外力介入直接作用于损害结果的原因，间接原因则要通过其他行为才能对损害结果产生影响；主要原因对损害结果的发生或扩大起主要作用，次要原因起次要作用。
本案中，拔树行为的违法性主要体现在没有履行事先告知义务，导致相对人缺乏充分的准备时间，无法或很难及时处理树木，极大的增加了损害结果发生的可能性。但同时，原告对放置在田地中的树苗采取放任态度，未及时采取保护措施或变卖，而是反复栽种，致使损失扩大，原告也应就自己的不当行为承担相应损失。通过比较，可以判断违法拔树行为是造成损害结果发生的直接原因、主要原因，原因力大；相对人的疏忽懈怠是造成损失的间接原因、次要原因，原因力小。在综合比较原因力的基础上，由被告承担大部分赔偿责任，原告也因其过失行为承担部分损失，符合相当因果关系对于原因力判断和比较的原则，也符合《国家赔偿法》规定：因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。
（单宇驰）