（一） 首部

1、裁判书字号
一审判决书：虹口区人民法院（2011）虹行初字第10号行政判决书。
二审判决书：上海市第二中级人民法院（2011）沪二中行终字第257号行政判决书。

2、案由：拆迁行政裁决

3、诉讼双方
原告（被上诉人）冯某。
委托代理人秦某。
原告（被上诉人）冯某1。
委托代理人常常，上海美达律师事务所律师。
委托代理人王泰夫，上海美达律师事务所律师。
被告（被上诉人）上海市虹口区住房保障和房屋管理局，住所地上海市东体育会路359号。
法定代表人王某，上海市虹口区住房保障和房屋管理局局长。
委托代理人沈某，女，上海市虹口区住房保障和房屋管理局工作人员。
委托代理人齐某，男，上海市虹口区住房保障和房屋管理局工作人员。
第三人（上诉人）上海瀛联置业有限公司，住所地上海市曲阳路1号16楼。
法定代表人黄汉兴，上海瀛联置业有限公司董事长。
委托代理人游明兰，上海市天一律师事务所律师。
委托代理人张崇华，上海市天一律师事务所律师。

4、审级：二审。

5、审判机关和审判组织
一审法院：上海市虹口区人民法院。
合议庭组人员：审判长：施海红；审判员：邱莉；人民陪审员：胡铮。
二审法院：上海市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王薇；代理审判员：马昌骏、金辉。

6、审结时间
一审审结时间：2010年6月2日。
二审审结时间：2011年9月30日。

（二）一审诉辩主张

1、原告诉称
原告诉称：第三人提供的评估单价是5年前的价格，不符合目前市场价格，与周边基地的补偿价格也相差甚远，被告据此裁决，有失公平。另被告在面积认定、延长拆迁许可证合法性等事实上的认定也存在问题，因此请求法院判令撤销被告作出的裁决。

2、被告辩称
其依法作出裁决，合法有据，请求法院予以维持。

3、第三人述称
同意被告辩称意见，请求法院维持行政裁决。

（三）一审事实和证据
上海市虹口区人民法院经审理查明：原告冯某系本市XX路XX弄XX号乙原权利人查某（2003年12月23日死亡）丈夫，原告冯某1系查某女儿。XX路XX弄XX号乙房屋于1996年办理房地权证登记，产权人查某，房屋部位全幢、建筑面积85.8平方米、层数二层、房屋类型旧式里弄。原告冯某1持有经营地为该房屋内的个体工商户营业执照。2006年1月第三人取得XX路XX弄XX号乙房屋所在地块新建商住楼二期项目建设的房屋拆迁许可证，委托上海新虹动拆迁有限公司实施拆迁。经虹口区房地产测绘中心测绘，该房屋共三层，建筑面积131.10平方米。因第三人与原告对补偿安置协商不成，第三人遂向被告提出裁决申请。被告2010年11月10日受理，11月18日组织双方调解，因第三人无法满足原告提出的要求，双方调解不成，被告遂按权证所记载房屋面积，于2010年12月21日作出2010年虹房管拆裁字第110号房屋拆迁裁决。原告不服，向本院起诉。
上述事实有下列证据证实：裁决申请书、第三人营业执照、法定代表人身份证明及授权委托书、沪房虹拆许字（2006）第1号房屋拆迁许可证、房屋拆迁期延长许可通知、房屋拆迁资格证书及委托拆迁协议书、房地产价格评估机构资质证书、XX路XX弄XX号乙房屋拆迁估价分户报告单、资料送达签收单、上海市房地产权证、登记信息、动拆迁建筑面积表、个体工商户营业执照、动迁居民户籍资料摘录表、当地派出所情况说明、房屋拆迁案件受理审查登记表、受理通知书、会议通知、送达回证、张贴照片、调查笔录、2010年11月29日领导班子集体讨论决定、房屋拆迁裁决书等证据。

(四)一审判案理由
上海市虹口区人民法院认为：根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条、《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》第二十四条的规定，被告具有作出房屋拆迁裁决的法定职权。第三人经批准取得房屋拆迁许可证，具有拆迁人的资格。原告房屋在该拆迁许可证批准的拆迁范围内，因拆迁双方就拆迁补偿安置事宜经协商未能达成一致意见，第三人遂向被告申请房屋拆迁裁决。被告受理后送达了相关材料，进行调查、调解，在调解不成的情况下于法定期限内作出房屋拆迁裁决，执法程序合法。根据沪房地资拆[2001]673号文规定，被拆迁房屋的建筑面积有产权证的以产证记载面积为准，一般情况下被告可以依此作出认定。但是，拆迁双方另有约定应遵从约定。本案原告在拆迁前搭建了三层房屋，第三人之前与原告协商时已按三层建筑面积计算，并且承诺给予原告安置补偿款300万元。房屋拆迁行政裁决是针对双方房屋拆迁补偿安置民事活动而作出的行政处理，裁决除了需要依法作出外，还应兼顾之前双方协商的过程和基础，不应减少被拆迁人可得利益。第三人未如实陈述协商过程以供被告参考，其行为亦不可取。鉴于本案被告对原告被拆除房屋建筑面积作出认定时未审查协商过程中第三人所作的承诺等事实，被告所作裁决事实认定不清，有违公平。

(五)一审定案结论
上海市虹口区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目，参照《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》第三十二条第一款的规定，作出如下判决：
撤销被告上海市虹口区住房保障和房屋管理局于2010年12月1日作出2010年虹房管拆裁字第110号房屋拆迁裁决。

(六)二审情况
第三人不服，上诉于上海市第二中级人民法院，但未在期限内缴纳上诉费，上海市第二中级人民法院于2011年9月30日作出裁定，按上诉人自动撤回上诉处理，各方当事人均应按原审判决执行。

(七)解说
随着社会经济的发展与政府职能的扩大，行政权力的运行范围打破了以前民事纠纷只能由法院进行裁断、行政机关只能行使行政权而不裁决处理民事纠纷的传统，获得了对民事纠纷的裁决权。由于行政裁决的对象是民事纠纷，因此行政裁决在本质上是行政权对民事纠纷的介入与处理。而当前行政裁决制度以及本案所面临的一个重要法律争议是如何准确界定行政权的行使与民事双方意思自治之间的合理界限,也即本案中行政机关在作出拆迁行政裁决过程中是否应当引入民事合意。
一、行政裁决应当兼顾合理性判断
在实践中，对行政裁决是否应兼顾当事人在裁决之前所进行协商的过程存在两种不同的看法。一种观点认为，包括拆迁行政裁决在内的行政裁决是行政行为类型的一种，是享有行政权能的组织利用行政权对行政相对人所作的法律行为，而行政行为一个重要的法律特征即单方性，即行政行为是行政主体的一种单方面意思表示。因此，裁决主体在行政裁决过程中仅是运用自己的行政权对当事人所提交事实进行审查并做出决断，裁决的过程不应有当事人的意思参与，裁决依据也不包括裁决前双方之间的协商过程；另一种观点则认为，随着行政民主化、人性化的发展，行政机关在作出行政行为时除了应依据法律规定外，还需增加对行为合理性、适时性、执法效果等因素的考量，尤其是针对民事纠纷作出的行政裁决。在作出过程中兼顾双方之前的协商过程与合意基础，可以弥补法律与现实的差距，利于化解双方之间的争议。而且相对人的意思表示一旦被行政主体接受和采纳后，形成的最终意志仍是行政主体的意志，并不改变行政行为的单方性。
本案裁判采用了第二种观点。根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条之规定，拆迁人与被拆迁人对补偿形式与补偿金额等达不成协议的，由有关行政主体裁决。因此，拆迁行政裁决的对象是拆迁当事人之间民事补偿纠纷，拆迁双方之间产生的是民事法律关系。而民事法律关系是发生在平等主体之间的社会关系，双方之间的意思自治是民事法律关系的根本原则，意思自治原则的基本含义为"有约定从约定，无约定从法定"。在拆迁行政裁决中，行政机关是以居中裁判者的身份存在于拆迁双方之间，其进行裁决的主要目的是要保障建设项目的进行和维护拆迁当事人的合法权益，因此其裁决的原则也应当是兼顾合法性与合理性，尊重双方之间的意思自治。
二、合理性判决引入民事合意，考虑双方协商及合意基础
虽然行政裁决的基础内容是民事法律关系，但其毕竟还是一个行政行为，对外发生法律效应，具有一定的示范性，需要受到相关法律法规的约束，因此对协商过程与合意基础的确认应予慎重，应当符合三个条件。一是协商过程有相关证据能够证明。对于协商过程不能仅凭一方当事人陈述为准，应提供相关证据证明，如协商记录、录音资料等，而且需得到对方认可；二是合意基础需具备一定的合理性。行政行为在一定的范围内具有相应的示范效应，因此合意基础必须具备合理性，符合现实情况，也就是要与基地的政策相平衡；三是认定不得违反法律禁止性规定。行政机关认定双方协商过程和合意基础，其主要目的还是为了弥补法律与现实之间的差距，但这一差距不得违反法律禁止性规定，不得侵害到国家、集体的公共利益。以本案为例，原告与第三人在申请裁决前后进行过多次协商，并且已就房屋补偿面积等内容达成了合意基础，原告为此提供了录音资料，第三人在庭审中也予认可。对于房屋补偿面积基地一般均按三层认定，而且在货币补偿时也考虑到时间跨度，适当予以增长，因此双方的合意基础具备合理性，并不会引起基地连锁反应。另外该基地是旧区改造地块，双方的合意基础虽高于《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》的补偿标准，但未违反法律禁止性规定，不会侵害第三方或国家利益。因此法院最终判决认为，房屋拆迁行政裁决是针对双方房屋拆迁补偿安置民事活动而作出的行政处理，裁决除了需要依法作出外，还应兼顾之前双方协商的过程和基础，不应减少被拆迁人可得利益，故判决撤销被告的房屋拆迁裁决。
本案一审判决后，经法院释明，第三人与原告在法院上述认定的基础上再次进行协商，最终达成拆迁安置补偿协议，圆满解决纠纷。
（邱莉）