（一）首部
1、判决书字号：
一审判决书：福建省晋江市人民法院(2011)晋行初字第18号行政判决书。
二审判决书：福建省泉州市中级人民法院（2011）泉行终字第76号行政判决书。
3、诉讼双方
原告（上诉人）何某。
被告（被上诉人）晋江市住房和城乡规划建设局（原晋江市规划建设与房产管理局）。
法定代表人张某，该局局长。
委托代理人王某，该局工作人员。
委托代理人曾志群，福建天衡联合律师事务所泉州分所律师。
第三人晋江市土地储备中心，住所地晋江市国土资源局大楼。
法定代表人朱某，该储备中心主任。
委托代理人陈某，该储备中心工作人员。
5、审判机关和审判组织
一审法院：晋江市人民法院。
合议庭组织人员：审判长：林国良；代理审判员：陈永哲；人民陪审员：张婉鑫。
二审法院：泉州市中级人民法院。
合议庭组织人员：审判长：张国民；审判员：董丽珠、杨钊胜。
6、审结时间
一审审结时间：2011年4月12日
二审审结时间：2012年10月29日（经福建省高级人民法院批准依法延长审限）
（二）一审情况
1、一审诉辩主张
（1）具体行政行为
被告于2010年10月8日作出晋房裁决[2010]第9号拆迁纠纷行政裁决书（以下简称《裁决书》）。裁决决定：①原告应自收到《裁决书》之日起15日内搬离福联纺织城15#10房屋，并将房屋交付第三人实施拆除；②原告址在福联纺织城15#10房屋可按合法建筑面积54.65㎡实行产权调换，按评估单价人民币3159元/㎡与第三人提供的址在泉州桥南片区C2安置地块锦洲瑞苑C2-123-DM208房屋预期平均单价6288元/㎡结算差价；或按建筑面积54.65㎡的评估价人民币172638元实行货币补偿；③原告选择产权调换的，其址在福联纺织城15#10房屋的二次搬迁补助费为656元，房屋附属物补偿费996元，停产停业补偿费9837元。被申请人选择货币补偿的，其址在福联纺织城15#10房屋拆迁补助费为328元，房屋附属物补偿金额为996元，停产停业补偿费9837元。
（2）原告诉称
①第三人以商业利益为目的附庸于公共利益形式欲收回原告的国有土地使用权违反法律规定；②被告于2005年11月24日为第三人核发的拆许字[2005]第2号《房屋拆迁许可证》并予延期严重违法；③原告取得的国有土地使用期限未届满，应退还相应的国有土地出让金，但被告并未对此进行裁决，且对第三人的违法拆迁行为置之不理，违反法律规定；④被告滥用公权力，故意贬损原告店面价值，企图进行不公平的强迫收购。
（3）被告辩称
第三人于2005年11月14日取得房屋拆迁许可证，根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，是否属于公共利益并不是颁发房屋拆迁许可证的前提要件，更不属于行政裁决的范围。原告在裁决中要求第三人对其损坏的店面门窗进行修复和赔偿，但原告未能证明其门窗受损系第三人所为，且门窗受损属于民事侵权行为，不属于答辩人裁决范围。原告主张对房屋拆迁的补偿应加上土地出让金，但货币补偿款中已包括对土地使用权的补偿，故原告的主张不能成立。
（4）第三人述称
对被告作出的裁决书没有异议，请求驳回原告的诉讼请求，维持裁决。
2、一审事实和证据
晋江市人民法院经公开审理查明，泉州大桥南片区改造及立交桥建设工程是泉州市委、市政府确定的重点工作项目之一，该项目于2005年2月经泉州市发展计划委员会批准。随后，该项目依法取得房屋拆迁的审批手续，同年11月24日晋江市住房和城乡规划建设局颁发给第三人晋江市土地储备中心拆许字[2005]第2号《房屋拆迁许可证》，并发布了拆迁公告，由于第三人未能在规定的时间内完成拆迁，遂向被告申请延期至2010年12月31日。原告何某所有的址在晋江市池店镇霞美村福联纺织城15#10的房屋位于拆迁红线范围内，该套房屋为二层框架结构，建筑面积为54.65㎡，经泉州市房地产业协会房地产评估专家委员会鉴定认可的闽华审评报泉字[2010]第322-43-1号房地产估价报告，原告所有房屋的评估单价为3159元/㎡，总价值为172638元。在拆迁期限内，第三人向原告提供了货币补偿、产权调换两种补偿安置方案供原告选择，但双方经多次协商未能就被拆迁房屋达成补偿安置协议，第三人遂于2010年7月21日向被告申请裁决。鉴于泉州大桥南片区及立交桥建设项目尚有未达成协议的被拆迁人共41户，被告依法举行有关该项目拆迁裁决受理前的听证会。并提供了开户在泉州银行股份有限公司青阳支行的拆迁补偿专项资金作为原告所有房屋的拆迁补偿资金以及泉州市桥南片区C2安置地块锦洲瑞苑C2-123-DM208房屋作为安置房，经泉州市房地产业协会房地产评估专家委员会鉴定认可的闽华审评报泉字[2010]第353-1-1号房地产估价报告，该安置房预期平均单价为6288元/㎡。被告受理房屋拆迁纠纷行政裁决后于2010年7月24日将有关文书送达双方拆迁当事人，同年8月27日举行了质证、调解会，并组织双方当事人进行调解，但未能达成协议，被告遂于2010年10月8日作出晋房裁决[2010]第9号《裁决书》。原告不服，向泉州市住房和城乡建设局申请行政复议，该局于2011年1月13日以泉建法[2011]16号《行政复议决定书》决定维持晋房裁决[2010]第9号《行政裁决书》。
上述事实有下列证据证明：
1、裁决申请书，证明第三人向被告提出行政裁决申请；
2、裁决受理通知书、裁决答辩通知书、裁决组成人员告知书、裁决当事人权利义务告知书、质证、调解通知书、送达回证，证明被告受理第三人的裁决申请并向双方当事人送达相关文书；
3、事业单位法人证书、法定代表人身份证明，证明第三人的主体资格；
4、立项、用地批文、规划许可证（含红线图）等政府批准文件、拆迁计划和拆迁方案、房屋拆迁许可证及延长拆迁期限的批复、房屋拆迁计划、房屋拆迁公告、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金，证明原告的房屋位于拆迁范围内，第三人的拆迁行为合法；
5、常住人口户籍查询，证明原告的主体资格；
6、房屋权属书证，证明原告被拆迁房屋的权属情况；
7、房屋现状测量图，证明第三人委托有资质的测量机构对被拆迁的房屋进行测绘；
8、被拆迁房屋及安置房估价报告、送达回证，证明被拆迁房屋及安置用房价值评估报告，第三人已送达估价报告；
9、安置房买卖协议及安置房平面示意图，证明第三人拟给予原告的安置用房权属情况及结构；
10、补偿安置方案，证明第三人给予原告货币和产权调换两种补偿安置方案供原告选择；
11、三份协商记录，证明第三人与原告多次协商；
12、未达成拆迁补偿安置协议的比例及原因说明，证明未达成拆迁补偿安置协议的被拆迁人所占比例及原因；
13、质证、调解笔录，证明被告举行质证会并组织双方进行调解；
14、申请评估鉴定的手续及鉴定认可的文件、估价报告，证明修正后的被拆迁房屋及其安置用房评估报告、评估结果经过鉴定认可；
15、领导班子集体讨论记录，证明裁决经过被告领导集体讨论后作出。
16、行政裁决书、行政复议决定书，证明被告作出裁决及复议机关维持裁决书；
17、拆许字[2005]第2号《房屋拆迁许可证》，证明被拆迁房屋在房屋拆迁许可证范围内。
3、一审判案理由
晋江市人民法院根据上述事实和证据认为，被告依法具有对房屋拆迁纠纷进行裁决的法定职权。由于该建设项目尚未达成补偿安置协议的户数较多（41户），被告在受理裁决申请前，依法举行了听证会。原告所有的房屋址在第三人依法取得房屋拆迁许可证的拆迁范围内，第三人在获得该拆迁许可证的延长许可期限内向被告提出行政拆迁裁决申请。被告受理申请后，依法向拆迁双方当事人送达了行政裁决受理通知书、质证、调解通知书及其他相关材料，随后依法举行质证会并组织双方当事人进行调解，但因双方未能就拆迁补偿安置内容达成一致意见。在法定期限内，被告即依据城市房屋拆迁管理法规、规章等有关规定及经泉州市房地产业协会房地产评估专家委员会认可的估价报告结论，裁决原告在一定期限内完成搬迁，并按有关规定裁决原告可选择产权调换，实行差价结算或实行货币补偿以及搬迁补助费、房屋附属物补偿费、停产停业补偿费等。该《行政裁决书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予以维持，故被告请求对该《裁决书》予以维持的理由成立，本院予以支持。
4、一审定案结论
晋江市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：
维持被告晋江市住房和城乡规划建设局于2010年10月8日作出的晋房裁决[2010]第9号《裁决书》。
案件受理费50元，由原告负担。
（三）二审诉辩主张
上诉人（原审原告）诉称：1、被上诉人为原审第三人颁发了拆许字[2005]第2号《房屋拆迁许可证》，违反《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定，且该许可证的拆迁期限至2005年12月31日，被上诉人在拆迁许可证已失效的情况下批准延期违法。2、闽华审评报泉字[2010]第322-43-1号房地产估价报告和[2010]第353-1-1号房地产估价报告，违反证据的合法性且形式不符合法定要求。3、被上诉人举行的质证会、听证会和调解，只是形式上走程序，实质是虚假的。
被上诉人（原审被告）辩称：1、答辩人根据受理行政裁决申请前依法举行的听证会的听证结果，依法受理原审第三人的行政裁决申请，在法定期限内向拆迁双方当事人送达了相关材料，依法举行质证会并组织双方当事人进行调解，但调解未果。因上诉人对被拆迁房屋的估价结果提出异议，答辩人要求原审第三人委托泉州市房地产业协会房地产评估专家委员会对被拆迁房屋及安置房屋的估价报告进行鉴定。专家委员会经鉴定认可了评估机构福建华审资产评估房地产土地估价有限责任公司对原估价报告所作的修正报告。因在法定的裁决期限内双方当事人无法就拆迁补偿安置事宜达成一致意见，答辩人审核后经领导集体讨论，作出晋房裁决[2010]第9号《裁决书》。2、上诉人诉请的事实与理由依法不能成立。（1）答辩人核发的房屋拆迁许可证合法有效，且房屋拆迁许可证及其延期批复的合法性不属于答辩人的裁决范围，（2）上诉人对估价结果合法性和合理性怀疑缺乏法律依据。因上诉人对原审第三人提供的由评估公司出具的被拆迁房屋及安置房屋的估价报告提出异议，答辩人要求原审第三人委托泉州市房地产业协会房地产评估专家委员会对该两份估价报告进行鉴定。专家委员会经鉴定认可了评估公司对该两份报告所作的修正报告，答辩人以专家委员会鉴定认可的估价结果为依据作出裁决符合法律规定。
（四）二审事实和证据
泉州市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。
（五）二审判案理由
泉州市中级人民法院审理认为，本案的争议焦点是：
1、关于福建华审资产评估房地产土地估价有限责任公司出具的闽华审评报泉字[2010]第322-43-1号房地产估价报告及泉州市城市房屋拆迁估价技术鉴定专家委员会出具的泉房协鉴[2010]40号《关于对泉州大桥南片区改造及立交桥建设工程中福联纺织城7﹟-09等店铺房地产估价修正报告的鉴定意见》是否合法。（1）根据《城市房屋拆迁估价指导意见》第六条第二款规定："拆迁估价机构的确定应当公开、透明，采取被拆迁人投票或拆迁当事人抽签等方式"。本案中，被上诉人及原审第三人均没有提供证据证明确定由福建华审资产评估房地产土地估价有限责任公司作为本案的估价机构时有采取上述的方式。因此，原审第三人晋江市土地储备中心委托该评估公司对诉争屋进行评估系单方委托，违反上述条文的规定，程序违法。（2）根据《城市房屋拆迁估价指导意见》第十八条规定："估价机构应当将分户的初步估价结果向被拆迁人公示7日，并进行现场说明，听取有关意见"。本案中，被上诉人及原审第三人均没有提供证据证明估价机构有履行上述程序，评估程序违法。（3）根据《福建省城市房屋拆迁纠纷裁决暂行办法》第二十五条第二款规定："......拆迁评估技术鉴定委员会经鉴定认可评估报告的，应当出具由技术鉴定委员会全体成员签名的认可意见......"。本案中，原审第三人晋江市土地储备中心向泉州市房地产业协会提出申请，请求对闽华审评报泉字[2010]第322-43-1号房地产估价报告进行技术鉴定，泉州市城市房屋拆迁估价技术鉴定专家委员会于2010年9月17日作出泉房协鉴[2010]40号《关于对泉州大桥南片区改造及立交桥建设工程中福联纺织城7﹟-09等店铺房地产估价修正报告的鉴定意见》，对本案诉争的址在福联纺织城15﹟10号店铺的上述房地产估价报告给予认可，但在"技术鉴定委员会全体成员签字"处只加盖三个估价师的印章，没有签名，不符合上述条文规定的法定要件，鉴定意见程序违法。
2、关于福建华审资产评估房地产土地估价有限责任公司出具的闽华审评报泉字[2010]第322-43-1号房地产估价报告评估结果是否合理。从出售商品房证明书可以证明本案诉争屋为店面，建筑面积为54.65㎡，层数二层，上诉人于1996年7月购买的价款为147400元。原审第三人晋江市土地储备中心委托福建华审资产评估房地产土地估价有限责任公司对上述店面进行评估，该评估公司出具的闽华审评报泉字[2010]第322-43-1号房地产估价报告的估价结果：房地产的单价为3159元∕㎡，市场价值为172638元。而原审第三人晋江市土地储备中心提供的安置地块泉州市桥南片区C2安置地块锦洲瑞苑C2-123-DM208房屋（属二楼的店面）也委托该评估公司评估，估价结果为：预期平均单价为6288元∕㎡，上述的估价结果可以证明该评估公司对本案诉争屋的评估结果不合理。
综上所述，被上诉人作出行政裁决所依据的房地产估价报告、鉴定意见存在程序违法及评估结果不合理。因此，其作出的行政裁决主要证据不足，应予撤销，上诉人的部分上诉理由成立，本院予以采纳。原审法院判决维持不当，应予纠正。
（六）二审定案结论
泉州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下：
一、撤销晋江市人民法院（2011）晋行初字第18号行政判决；
二、撤销被上诉人晋江市住房和城乡规划建设局于2010年10月8日作出的晋房裁决[2010]第9号《行政裁决书》；
三、被上诉人晋江市住房和城乡规划建设局应在本判决生效之日起30日内重新作出具体行政行为。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人担。
（七）解说
城市房屋拆迁估价是指为确定被拆迁房屋货币补偿金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，对其房地产市场价格进行的评估，评估后出具的报告称为评估报告。建设部《城市房屋拆迁行政裁决规程》明确规定拆迁人申请行政裁决的，应当提供被拆迁房屋的评估报告，估价结果既是拆迁补偿的依据，也是房屋拆迁管理部门作出裁决的依据。不服拆迁行政裁决中，对评估报告的审查是合法性审查的一个重要方面，本案二审主要从以下几个方面对评估报告进行审查：
1、委托评估程序的审查。根据建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》第六条第二款规定："拆迁估价机构的确定应当公开、透明，采取被拆迁人投票或拆迁当事人抽签等方式"。本案中，被上诉人、原审第三人诉讼中没有提供证据证明其确定的福建华审资产评估房地产土地估价有限责任公司作为本案的估价机构时有采取上述的方式。因此，原审第三人委托福建华审资产评估房地产土地估价有限责任公司对诉争屋进行评估行为系单方委托，违反上述条文的规定，委托评估程序违法。福建省建设厅闽建法[2002]142号《福建省城市房屋拆迁纠纷裁决暂行办法》第二十八条中虽有规定当事人一方委托评估的，评估报告经拆迁评估技术鉴定委员会鉴定认可的，该报告中确定的评估结果可作为拆迁纠纷裁决的依据。由于建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》属部门规章，闽建法[2002]142号《福建省城市房屋拆迁纠纷裁决暂行办法》属规范性文件，根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的精神，人民法院审理行政案件依照法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参照规章，对规范性文件，人民法院在适用时应对其是否合法、有效、合理或适当进行审查。因此，在部门规章与规范性文件对同一事项的规定存在不一致的情况下，应选择适用上位法。因此，二审适用建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》，符合法律规定。
2、评估程序的审查。建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》第十八条第一款规定：估价机构应当将分户的初步估价结果向被拆迁人公示7日，并进行现场说明，听取有关意见。第二款规定：公示期满后，估价机构应当向委托人提供委托范围内被拆迁房屋的整体估价报告和分户估价报告。委托人应当向被拆迁人转交分户估价报告。本案中，被上诉人及原审第三人在诉讼中没有提供证据证明估价机构有将分户的初步估价结果向被拆迁人公示7日，并进行现场说明，听取有关意见，不符合上述条文第一款的规定。虽然评估结果有送达被拆迁人，但其与分户的初步估价结果的公示属于二个不同阶段的程序，评估结果的送达并不能取代分户的初步估价结果的公示。
3、评估结果的审查。从本案的售房合同、出售商品房证明书可以证明本案诉争屋为店面，建筑面积为54.65㎡，层数2层，上诉人于1996年7月购买的总价款为147400元。闽华审评报泉字[2010]第322-43-1号房地产估价报告也是以店面进行评估。估价结果：房地产的单价为3159元∕㎡，市场价值为172638元。而原审第三人晋江市土地储备中心提供的安置地块泉州市桥南片区C2安置地块锦洲瑞苑C2-123-DM208房屋（属二楼的店面）经福建华审资产评估房地产土地估价有限责任公司评估的结果为：平均单价为6288元∕㎡。从价格上分析，上诉人原有的一、二层店面的评估价为3159元，被上诉人拟安置二楼店面的评估价为6288元，存在不合理，而且根据该评估价格，上诉人原有的一、二层店面2㎡只能置换安置的二楼店面1㎡，也不符合补偿安置产权调换拆一补一的一般标准。因此，该评估结果明显不合理。
本案被上诉人在作出裁决时虽遵循了申请、受理、审查，并举行了质证会、调解会等程序，符合《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条的规定，从形式上并没有明显违法。但评估报告是补偿标准的依据，也是作出裁决的重要依据，应对存在争议的评估报告进行甄别、判断、取舍。由于本案的评估报告存在评估程序违法，评估结果明显不合理，导致裁决内容已经违背了平等、相称的规则，人民法院不应采信。因此，二审法院从保护被拆迁人的合法权益的角度出发，判决撤销一审判决，撤销被上诉人作出的行政裁决书，并责令被上诉人在本判决生效之日起30日内重新作出具体行政行为是正确的。
（董丽珠）
【裁判要旨】拆迁人申请行政裁决的，应当提供被拆迁房屋的评估报告，估价结果既是拆迁补偿的依据，也是房屋拆迁管理部门作出裁决的依据。
