(一)首部
1、判决书字号
一审判决书:四川省泸州市江阳区人民法院(2011)江阳行初字第13号(2011年6月29日)。
二审判决书:四川省泸州市中级人民法院(2011)泸行终字第22号(2011年9月8日)。
3、诉讼双方
原告(上诉人):李某。
一、二审委托代理人:朱光全,浙江震天律师事务所律师。
被告(被上诉人):泸州市国土资源局。
法定代表人黄某,该局局长。
一、二审委托代理人:何某,该局法制科科长;屈景泉,四川中豪律师事务所律师。
5、审判机关和审判组织
一审法院:四川省泸州市江阳区人民法院。
合议庭组成人员:审判长曾强、审判员罗杰、李德平。
二审法院:四川省泸州市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长姜学东;审判员:詹毅、薛英。
6、审判时间
一审审结时间:2011年6月29日。
二审审结时间:2011年9月8日。
(二)一审诉辩主张
1、被诉具体行政行为:2010年9月21日,被告认为原告在参加该宗土地竞买活动时,隐瞒了其于2008年10月25日与李金生、王建潮、万校军签订的《联合竞买协议》联合竞买的事实,违反了国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范(试行)》(以下简称《拍卖土地规范》)10.2和《竞买须知》第5条第6项的规定。被告依据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(以下简称《拍卖建设用地规定》)第二十五条"中标人、竞得人有下列行为之一的,中标、竞标结果无效;造成损失的,应当依法承担赔偿责任:(一)提供虚假文件隐瞒事实的"的规定,对原告作出泸市国土资决(2010)01号"你竞得的宗地编号为PM2008103号地块竞买结果无效"的行政决定。原告不服,向泸州市人民政府申请行政复议,该政府经复议于2011年4月12日作出泸市府复决字(2011)5号维持原行政行为的行政复议决定。
2、原告诉称:(1)被告公开出让土地,李某竞得后,决定通过原告对该建设用地进行开发,原告向被告申请时提供了完整、真实、合法有效的申请许可文件,没有任何欺骗或隐瞒事实的行为。被告对违法事实的认定没有证据证明。(2)被告既允许个人单独竞买也可以联合竞买,被告只要未收到联合竞买的有关文件和手续,就应当认定李某个人竞得了建设用地,而不应当认为李某在竞买过程中有隐瞒事实或欺骗的行为。至于李某竞得后决定由哪个法人主体对建设用地进行开发建设,纯属其在行使竞得人的权利。李某的申请中所称的"集团公司内部职能调整"只是在对外行文时用的一种冠面堂皇的修辞,被告抓住这句话而认定存在虚构事实的行为错误。(3)建设用地审批是一种行政管理行为,该行为不应属于行政许可,不应适用《行政许可法》的规定。撤销建设用地审批相当于撤销合同,撤销合同其权力在法院或仲裁机构,不是行政机关的权力。被告撤销许可行为适用法律错误。(4)被告撤销该建设用地的审批无异于一种行政处罚,没有按《行政处罚法》的规定告知当事人有关听证的权利,程序明显失当。被告对原告作出的行政决定错误,请求人民法院依法予以撤销。
3、被告辩称:(1)被告公开出让土地,李某以个人名义竞买并与被告签订了《成交确认书》,隐瞒了李某与李金生等人签订《联合竞买协议》联合竞买的事实。(2)万隆公司与立达公司是两个独立公司,没有隶属关系。李某《关于由泸州立达房地产开发有限公司签订出让合同的申请》中陈述"由于集体公司内部职能调整"属虚构。原告与李某共同向被告出具的承诺书中称"该宗地已由竞得人缴纳6000万元"与事实不符。李某时任原告法定代表人,其提供虚假材料、隐瞒事实从而与被告签订土地使用权出让合同,依法构成欺骗行为。(3)被告与原告签订《出让合同》后,发现原告的违法行为。依据《行政许可法》第六十九条第二款规定作出的行政决定,是行政机关依法履行职责,适用法律正确。(4)《行政许可法》对撤销行政许可没有规定听证等程序要求,故被告作出行政决定符合法定程序。被告作出的行政行为认定事实清楚、证据确凿,适用法律正确,程序合法,请求人民法院予以维持。
(三)一审事实和证据
四川省泸州市江阳区人民法院判决认定:2008年10月14日,被告市国土局发出公告,以拍卖的方式公开出让PM2008103号791.55亩国有建设用地使用权。同年10月15日,被告在其公布的泸州市2008年第八批国有建设用地使用权拍卖文件中的《泸州市国有建设用地使用权竞买须知》(以下简称《竞买须知》)明确规定,"可以独立竞买,也可以联合竞买";"联合竞买的,提交联合竞买协议"。同年10月25日,原告李某与李金生等人签订《四川省泸州市第PM2008103号地块联合竞买协议书》(以下简称《联合竞买协议》),约定组成联合体参与该宗地块的竞买活动。同年11月4日,原告以个人名义向被告提交了竞买申请书;同日,原告向泸州市经营城市资金管理办公室缴纳4000万元保证金,以个人名义参与竞买。同年11月5日,原告以每亩33万元的价格(合计价款26121.15万元)竞得该宗土地,并与被告签订了泸市国土资(2008)确字第11号《公开出让国有建设用地使用权成交确认书》(以下简称《成交确认书》)。此后,被告在相关民事诉讼中得知原告与李金生等人签订的《联合竞买协议》。
一审法院认定上述事实的证据:1、泸州市2008年第八批国有建设用地使用权拍卖文件及出让公告;2、原告递交的竞买申请书及缴纳保证金票据;3、拍卖竞买登记表、拍卖竞价记录表; 4、《成交确认书》;5、原告于2008年10月25日与李金生等人签订的《联合竞买协议》等。
(四)一审判案理由
四川省泸州市江阳区人民法院经审理认为:国土资源部《拍卖土地规范》10.2中规定,联合竞买的,应提交联合申请各方共同签署的申请书、联合申请各方的有效身份证明文件、联合竞买协议等文件。在被告公布的《竞买须知》中,也明确规定联合竞买的应提交联合竞买协议。原告在与李金生等人签订联合竞买协议约定组成联合体参与PM2008103号地块的竞买后,未按《拍卖土地规范》和《竞买须知》的规定提交联合竞买的材料,而以个人名义参与竞买,竞得后并以个人名义与被告签订《成交确认书》。原告隐瞒了联合竞买的事实,其行为构成提供虚假文件隐瞒事实。根据《拍卖建设用地规定》第二十五条规定,竞得人提供虚假文件隐瞒事实的,竞得结果无效。被告应当履行法定职责,宣布原告的竞得结果无效。被告对原告作出的行政决定认定事实清楚,证据确凿,适用法律正确,程序合法。
(五)一审定案结论
四川省泸州市江阳区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定,判决如下:
维持被告泸州市国土资源局于2010年9月21日作出的泸市国土资决〔2010〕01号行政决定。
案件受理费50元,由原告李某负担。
(六)二审情况
1、二审诉辩主张
(1)上诉人李某上诉的主要理由是:①按照泸州市出让土地公告的要求,上诉人作为自然人参与向被上诉人提交的个人材料均为真实有效,根本不存在虚假。②上诉人在参与竞买时,根本不存在所谓的《联合竞买协议》,即使存在,也因为上诉人没有提交而不能认定上诉人与他人间存在联合竞买行为,更不能因为上诉人没有提交而认定其存在提供虚假文件或隐瞒事实。③对于《联合竞买协议》,如果能够证明其为事后补签,则应当认定其无效。即使其合法有效,也仅仅是在四位联合人之间产生内部效力,对被上诉人等外部不产生拘束力。如果上诉人违反协议约定,依据合同法规定,仅能要求其承担违约责任,而不是承担行政法意义上的提供虚假文件隐瞒事实的责任。一审法院依据被上诉人单方面提交的所谓《联合竞买协议》,未就该协议的真实性及法律效力加以质证,简单的据此认定上诉人的竞买行为构成提供虚假文件,显然有失公正,请求二审法院撤销一审判决;撤销被诉具体行政行为。
(2)被上诉人市国土局答辩的主要理由是:①上诉人虽然在参与该土地竞买时提供的是其个人真实资料,但并不能因此认为在参与竞买时提供的是真实的竞买主体的资料。因为在该土地竞买之前,上诉人即与他人签订了《联合竞买协议》,约定组成联合体参加该土地竞买,作为联合竞买,竞买主体就应该是联合体,就应当依照规定提供《联合竞买协议》,而非上诉人的个人资料。相对于联合体的竞买主体而言,上诉人仅提供其个人资料就是不真实。而且也正因为上诉人没有提供《联合竞买协议》,没有以联合体名义竞买,才在联合体内部产生争议引发纠纷,造成涉案土地至今不能开发,影响泸州市城市建设进程,扰乱了土地出让行政管理秩序。②上诉人与他人订立的《联合竞买协议》已在一审中提交法庭,并经过了质证,当然应当作为本案认定事实的根据。③《联合竞买协议》作为上诉人与他人签订的民事协议,在未向被上诉人提交的情况下,虽然并不对被上诉人产生拘束力,但是当在参加行政活动中应当向行政机关提供时而不予提供,则违反了国有建设用地使用权竞买的有关规定,违背了《行政许可法》有关行政相对人应当向行政机关提供真实情况、不得隐瞒有关情况或提供虚假材料的原则和精神,构成对行政机关隐瞒事实,具有行政法上的意义。一审判决认定事实清楚,证据确凿充分,适用法律正确,请求二审法院依法予以维持。
2、二审事实和证据
四川省泸州市中级人民法院经审理认定:2008年10月25日,上诉人李某和李金生、王建潮、万校军四人签订了《联合竞买协议》,协议中约定,其四人组成联合体参与该宗地块的竞买活动。共同承担竞买活动中所应承担的义务。委托上诉人作为竞买活动的代表人办理相关事宜。同时约定,如联合竞买成功,在泸州市成立一个新公司对该地块进行开发,并约定了各人的出资比例等事项。同时还约定,该协议正本一份递交土地出让人。而后上诉人没有以联合体名义而是以个人名义参与竞买活动,竞得了该宗土地。2009年3月3日,联合体成员及万和先经工商注册登记在泸州设立了泸州万隆房地产开发有限公司,李金生为法定代表人,李某为董事长,投资人为李金生、万和先、王建潮、万校军。上诉人向被上诉人申请,请求被上诉人与该公司签订土地出让合同,因未按照约定缴纳土地出让金,被上诉人未与该公司签订土地出让合同。而后,上诉人与熊昌泉作为投资人,于2009年6月30日经工商注册登记在泸州设立了泸州立达房地产开发有限公司,上诉人为法定代表人,上诉人又将该土地指定泸州立达房地产开发有限公司为土地出让合同的受让人,为此,引起联合体其他成员(也是泸州万隆房地产开发有限公司的投资人)的不满,以泸州万隆房地产开发有限公司的名义提起民事诉讼。在民事诉讼中,被上诉人才发现联合竞买的事实。
另查明:1、被上诉人提供的《联合竞买协议》,在一审庭审时经过了当事人的质证,有一审庭审笔录记载。2、在二审庭审中,上诉人认可《联合竞买协议》的存在,主张该协议是上诉人竞得土地后签订的,只是将落款的时间予以提前。上诉人的该主张没有提供相应的证据予以证明,也未陈述为何提前的理由。
二审认定的其他事实和证据与一审基本相同。
3、二审判案理由
四川省泸州市中级人民法院经审理认为:根据《行政许可法》第十二条第(二)项的规定:"有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项",可以设定行政许可。行政机关代表国家出让国有建设用地使用权,属于行政许可行为。根据国土资源部《拍卖建设用地规定》、《拍卖土地规范》的规定,出让国有建设用地使用权,须经计划、批准、公告、申请、竞标、签订成交确认书、签订出让合同、付清全部价款、颁发国有建设用地使用权证书等法定程序进行。本案被上诉人市国土局认定上诉人李某以个人名义提出竞买申请前,上诉人与他人已达成《联合竞买协议》以联合体名义参加竞买的事实以及上诉人隐瞒了该事实,所提供的证据能够予以证明。《行政许可法》第七十八条规定,申请人在申请行政许可时,不得隐瞒有关情况或者提供虚假材料。第五十三条规定,通过招标、拍卖行政许可的,应当采取公平竞争的方式进行。作为竞买人应当予以遵守,不得采取不正当手段,损害他人参与公平竞争权利而达到个人目的。本案上诉人通过隐瞒联合体参与竞买的方式,损害联合体参与公平竞争的竞买权利,来达到个人竞买目的,这是《行政许可法》所不允许的。被上诉人认为正因为上诉人对该事实的隐瞒,扰乱了行政机关正常的土地出让管理秩序,使国有建设用地使用权出让活动得不到有序进行。根据《拍卖建设用地规定》第二十五条的规定,对竞买结果予以纠正,作出的具体行政行为,并不违反法律的规定。一审法院判决予以维持并无不当。上诉人的上诉理由不能成立,本院不予支持。
4、二审定案结论
四川省泸州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费50元,由上诉人李某负担。
(七)解说
本案被告在出让土地时,作为个人的李某,是有资格参加竞买的,但个人竞得后是不具有开发资格的,必须由他指定具有开发资格的公司与出让方签订土地出让合同。由于李某在参加竞买时没有以联合体的名义竞买,联合体也就失去了参与竞买的权利,更谈不上竞得后所享有的指定开发权。李某开始指定给万隆公司开发(李某不是该公司的股东),而后又变更为立达公司(李某是该公司的股东),这也是竞得人的权利。从形式上看,李某一系列行为是合法的,他所违反联合竞买协议的约定,应属于民事法律关系。行政机关不能以此为由而撤销他的竞得权;而从实质上看,李某就是采取不正当手段,以不作为的方式,减少竞争对手,损害他人参与竞买权,来达到个人的目的。这种行为不仅违反了民法上的诚实信用原则,同时也违法了行政法上公平竞争原则,也是行政法所不允许的。
本案争议的问题:一是如何理解"提供虚假文件隐瞒事实";二是如何适用行政法上"公平竞争"原则;三是原告隐瞒事实的行为,是否属于行政法所调整的范围等。
一、"隐瞒事实"的方式不仅指"提供虚假文件"
在行政许可中,根据《土地出让规定》第二十五条规定,申请人"提供虚假文件隐瞒事实的",竞得结果无效。对"提供虚假文件隐瞒事实"的理解,在一般情况下,是指申请人以积极的作为的方式,制造或者编造虚假材料,掩盖真实的事实,来达到个人的目的。在有些情况下,不排除申请人为达到个人目的,以消极的不作为的方式,来隐瞒事实。针对本案而言,原告以个人名义参加竟买所提交的申请书、身份证明、保证金交纳凭证等看,是真实的,并未提供虚假文件隐瞒个人情况的事实;而原告没有按照《竞买须知》和《联合竞买协议》的要求,以联合竞买体的名义提出申请参加竟买,这个事实是通过原告的不作为予以了隐瞒。原告所隐瞒的事实是否必然导致竞得结果的无效,还需要结合案件的其他情况才能作出判断。仅以申请人提供的材料是真实的就没有隐瞒事实的观点是不正确的。
二、如何理解和适用行政法上"公平竞争"原则
《行政许可法》第十二条第二项规定,对有限资源开发利用等事项,设定行政许可。第五十三条第一款规定:"实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的,行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是,法律、行政法规另有规定的,依照其规定。"从该条规定看,不仅是对出让方行政机关必须以公平竞争方式进行土地出让的要求,同时也是对竞买方不得采取不正当手段损害他人参与公平竞争权利来达到个人目的要求。按照相关规定,原告有权以个人名义参与竞买,但在行使个人权利时,不得损害其他竞买人所享有的竞买权利。本案原告通过隐瞒联合体参与竞买的事实,减少竞争对手,达到个人竞买目的,这是对联合体参与公平竞争权利的损害,对联合体中的其他成员是不公正的。为此引起万隆公司的不满,导致纠纷不断。原告采取这种不正当手段来达到个人目的,不符合公平竞争的法律原则,是法律所不允许的。
三、原告隐瞒事实行为是否属于行政法调整的范围
原告隐瞒事实的行为,是一个不合法的行为,应当承担什么法律责任,是本案争议较大的一个问题,也就是说是否属于行政法所调整的范围。
第一种意见认为,原告与他人签订的《联合竞买协议》是属于民事合同。没有按照《联合竞买协议》的约定来履行其义务,是一种违约行为,为此与其他联合竟买人所发生的争议,应当通过民事诉讼解决,行政机关无权干涉。第二种意见认为,原告在申请参加竟买活动中所隐瞒的事实,如果违反行政许可法、土地管理法等行政法律规范,就属于行政法所调整的范围,否则,就不属于行政法调整的范围,本案采纳了第二种观点,但也没有完全否定第一种观点。
从我国法律责任的分类上看,有民事责任、行政责任、刑事责任之分,一个人的违法行为,有时仅违法了某一个法律规范,承担某一种法律责任;有时同一个违法行为,可能违反了多个法律规范,承担多个法律责任,这个观点是不会产生异议的。针对本案而言,原告不积极履行《联合竞买协议》约定的义务,违反了民法诚实信用原则,应当承担民事违约责任;同时也违反了行政许可法公平竞争原则,也理应受到行政法的调整,承担行政法律责任。如果行政机关允许申请人可以采取不正当手段,损害其他竞买人的合法权益达到个人目的,不依法予以纠正,就等于对违法者的违法行为的放任和支持,这是不符合行政许可法的原则和精神的。因此,认为原告所隐瞒的事实不属于行政法所调整范围的理由是不能成立的。
四、审理该类案件应当注意的问题
人民法院审理行政许可案件,不能教条办案,就案办案,要考虑裁判的价值所在。也不是竞买人一有隐瞒事实的情况,就对竞得结果一概予以撤销。还要具体案件具体分析。就本案而言,假如原告的隐瞒行为,联合体的其他成员不认为是对其竞买权利的侵害,万隆公司也没有提出异议,行政机关就没有撤销原告竞买结果的必要。
(姜学东)
【裁判要旨】申请人"提供虚假文件隐瞒事实的",竞得结果无效。对"提供虚假文件隐瞒事实"的理解,在一般情况下,是指申请人以积极的作为的方式,制造或者编造虚假材料,掩盖真实的事实,来达到个人的目的。在有些情况下,不排除申请人为达到个人目的,以消极的不作为的方式,来隐瞒事实。