一、首部
1、判决书字号:
一审判决书:重庆市北碚区人民法院(2010)碚法行初字第77号判决书。
二审判决书:重庆市第一中级人民法院(2011)渝一中法行终字第29号判决书。
3、诉讼双方
原告(上诉人)刘某。
委托代理人熬某。
被告(被上诉人)重庆市北碚区天府镇人民政府。住所地:北碚区天府镇文星场。组织机构代码:00929885-1。
法定代表人吴镜熙,该镇镇长。
委托代理人杨陵,重庆中联世通律师事务所律师。
5、审判机关和审判组织
一审法院:重庆市北碚区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:甘文杰;审判员:甘玲;人民陪审员:刘万忠。
二审法院:重庆市第一中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:刘晓瑛;代理审判员:李宜、李雪莲。
6、审结时间
一审审结时间:2010年10月8日。
二审审结时间:2011年3月17日。
二、一审情况
1、一审诉辩主张
(1)具体行政行为
2002年12月22日,天府镇政府与刘某签订了《北碚区退耕还林还草合同书》,约定刘某自愿将文星村枧槽沟的坡耕地6块,共44.4亩退耕还林还草,并同意按作业设计技术质量要求完成造林种草任务,享受国家以及各级政府出台的有关扶持补偿政策的待遇。
(2)原告诉称
原告系北碚区天府镇农民,2002年原告与天府镇镇文星村枧槽沟组多位村民签订土地流转合同,约定原告承包村民的土地进行退耕还林,农业税由原告交纳,国家补助由原告享有。依据上述合同,原、被告双方于2002年12月22日签订了北碚区退耕还林还草合同书,约定原告负责北碚区天府镇44.4亩坡耕地的退耕还林还草义务,同时享有国家给予退耕还林大户的各种优惠政策。签订合同后,原告按照合同约定在土地上种植了生态林,承担了农业税,被告向原告发放了两年的退耕还林国家补助款。但从2005年起,被告天府镇政府未履行合同义务,向原告发放退耕还林国家补助款,现要求被告天府镇政府履行原、被告双方签订的退耕还林还草合同,向原告补发2005年至2009年的退耕还林国家补助款54390元。
(3)被告辩称
原告所述情况基本属实,原告系北碚区天府镇退耕还林大户,与镇政府签有退耕还林还草合同。该合同于2002年签订,当时的国家政策是退耕还林业主承担缴纳农业税义务,实施退耕还林,同时享受国家发放的退耕还林补助。2004年,国家取消农业税,同年重庆市人民政府相继出台了关于一系列关于规范退耕还林工程的政策措施,要求"退耕农户直接从业主手中得到的补助不能低于国家政策标准;按照文件要求对所签订的退耕还林合同进行补充和完善,由农户签字明确由何方享有国家补助政策"等等。与原告刘某签订土地流转合同的村民知悉该政策后,向镇政府提出要求按国家最新政策办理,由退耕农户享受退耕还林国家补助款。2005年,被告多次通知原告与农户完善退耕还林补充合同,原告均予以拒绝,群众意见很大。被告结合国家以及重庆市退耕还林相关文件精神,决定不再向原告发放退耕还林国家补助款,而是将该补助款全部兑现给农户。原告现要求继续履行合同和领取2005年至2009年的退耕还林补助款,必须先与退耕农户按照国家政策的规定签订完善的补充合同,否则要求驳回原告的诉讼请求。
2、一审事实和证据
重庆市北碚区人民法院经公开审理查明:2002年,北碚区人民政府根据国家退耕还林工程政策指导,在全区范围内实施退耕还林还草工程,由镇政府与退耕还林还草承包户签订合同书,明确目标、任务、权利和责任,落实个体承包政策。原告刘某系北碚区天府镇文星村枧槽沟组村民,其于2002年相继与该社多名农户签订土地流转合同,约定农户的承包地由原告进行退耕还林,农业税由原告负担,国家发放的退耕还林补助款由原告享受。根据原告与农户签订的土地流转合同,被告天府镇政府于2002年12月22日与刘某签订《北碚区退耕还林还草合同书》,约定原告负责44.4亩坡耕地的退耕还林任务,并按政策享受国家退耕还林补助款。合同签订后,原告刘某在其承包管护的坡耕地上种植了生态林,2003年度以及2004年度相继领取了国家发放的退耕还林补助粮食及补助款。
2004年9月30日,重庆市人民政府出台了渝府发[2004]86号文,即《重庆市人民政府关于切实做好退耕还林成果巩固工作的通知》。该文件对退耕还林国家补助款作出了新的政策引导,在国家取消农业税的前提下,明确规定"退耕农户直接从业主手中得到的补助不能低于国家政策标准;必须用实测面积与退耕农户见面,绝不允许吃'地差';对规范的合同,农民又签字同意的,可将直补资金兑现给业主;对不规范的合同,必须进行补充和完善,由农户签字明确由何方享受国家补助政策;承包业主必须与一家一户的农民签订合同,若是与村社签订的合同,必须与农户补充完善签字同意的证明"。根据该文件精神,北碚区天府镇文星村枧槽沟社的退耕农户认为应当依照新的文件精神与退耕地承包业主签订补充合同,由退耕农户享有国家发放的退耕还林补助款,该村社负责人将书面意见以及社员签名册递交给被告天府镇政府,要求镇政府向退耕还林业主传达村民意见并组织协调签订退耕还林补充合同。被告天府镇政府在研究学习文件精神并了解实际情况后,于2005年8月17日书面通知原告刘某根据渝府发[2004]86号文件与退耕农户补充完善合同;天府镇文星村枧槽沟社亦于2005年11月两次通知原告刘某进行谈话,告知政策规定以及农户意见,原告刘某知晓情况后多次表示拒绝签订补充合同,并且坚持认为退耕还林国家补助款应当由其个人享受。鉴于上述情况,被告天府镇政府从2005年度起停发了对刘某的退耕还林国家补助款,被告刘某从2006年起向被告天府镇政府多次口头要求发放补助款未果。2010年7月,原告刘某以被告天府镇政府不履行退耕还林行政合同补助义务为由起诉来院。
2006年12月29日,天府镇农林服务中心向刘某送达整改通知书一份,内容为告知刘某其退耕地存在未管护问题。
2010年8月2日,被告天府镇政府向刘某书面告知因其未在规定时间内依据相关文件精神与退耕农户签订补充合同,该镇已于2005年11月14日依法终止了与刘某签订的退耕还林还草合同,同时告知刘某提交其为种植退耕地生态林所投入和收益的详细材料,以便确定其是否获得补偿。
上述事实有下列证据证明:
被告在举证期限内向本院提供了以下证据及依据:
1、原、被告双方于2002年6月28日签订的《北碚区退耕还林还草合同书》以及刘某与天府镇文星村枧槽沟社农户签订的土地流转合同若干份。
2、原告刘某2003年6月28日的农业税完税证(复印件),证明刘某当年完成了国家农业税的缴纳。
3、刘某退耕还林基本情况登记卡(复印件),证明原告刘某实际退耕还林面积为44.4亩,种植生态林。
4、2003年度北碚区文星粮食购销公司粮食供应明细一页(复印件),证明天府镇政府向了刘某发放了2003年度的退耕还林国家补助款。
5、重庆市退耕还林工程2004年度补助粮食折现资金和生活补助费分户申报表,证明天府镇政府向了刘某发放了2004年度的退耕还林国家补助款。
6、2005年8月20日被告天府镇政府向刘某送达的通知一份,由刘某签收。内容为通知刘某于五日内根据渝府发[2004]86号文件以及渝办发[2004]196号文件的规定与退耕农户完善退耕还林补充合同,否则后果自负。
7、2005年8月17日被告天府镇政府向天府镇文星村送达的通知一份,内容为要求该村社积极促进退耕农户与承包户协调工作,尽快完善双方间的补充合同,使退耕还林工作顺利进行。
8、2005年11月12日、2005年11月13日天府镇文星村干部与刘某儿子敖某的谈话记录两份以及刘某出具给敖某的委托书。证明2005年天府镇文星村已经向原告告知了重庆市关于退耕还林工程的最新规定,即退耕农户直接从业主手中得到的补助不能低于国家政策标准,要求原告与退耕农户完善补充合同。
9、2005年天府镇文星村枧槽沟社关于退耕还林工作的两份书面意见以及社员签名册。证明根据重庆市的政策,该社社员讨论决定由各社员平摊退耕面积,由农户自己管护,同时从2005年起,所有国家退耕还林补贴全部由退耕农户所得。
10、2006年6月1日天府镇退耕办《关于文星村枧槽沟社刘某反映承包农户耕地实施退耕还林补助兑现问题的回复》。
11、2010年8月2日,天府镇政府向刘某的告知书以及送达回执。内容为因为原告未在规定时间内依据相关文件精神与退耕农户签订补充合同,该镇已于2005年11月14日依法终止了与刘某签订的退耕还林还草合同,同时告知刘某提交其为种植退耕地生态林所投入和收益的详细材料,以便确定其是否获得补偿。
12、国务院2003年施行的《退耕还林条例》。
13、《重庆市北碚区2002年度退耕还林还草工程实施方案》。
14、渝府发[2004]86号文《重庆市人民政府关于切实做好退耕还林成果巩固工作的通知》。
原告对被告出示的证据1-5、证据8-9、证据11-14的真实性无异议,对证据6、7、10表示不清楚,其认为原、被告之间的退耕还林还草合同未解除,要求按原合同履行,拒绝签订补充合同,不同意被告天府镇政府以及文星村枧槽沟社的处理意见。
原告为证明自己的主张,举示的证据有:
1、2004年5月28日刘某与退耕农户的人民调解协议书以及收条。调解事项为双方因为退耕地亩分面积问题达成调解协议。
2、2006年12月29日天府镇农林服务中心向刘某送达的整改通知书。内容为告知刘某其退耕地存在未管护问题,刘某应对问题进行整改后才予以兑现退耕还林2006年国家补助资金。
被告对原告举示的证据无异议,认为证据1系原告与农户之间关于退耕地面积产生纠纷而形成的调解协议,与本案无关,同时,2004年退耕还林补助款因原告与农户之间有口头协议各分50%,故被告发放的数额是准确无误的;证据2能够证明原告对退耕地生态林未管护的问题,即验收不合格。
本院结合双方当事人的举证、质证意见,综合认证如下:双方均对被告出示的证据1-5、证据8-9、证据11-14,原告举示的证据1-2的真实性无异议,本院予以确认。被告举示的证据6、7、10均系原件,且相关送达回执上有刘某本人签名,故本院对上述证据的真实性一并予以认可。
3、一审判案理由
重庆市北碚区人民法院经审理认为:退耕还林工程系我国合理利用土地资源、增加林草植被、维护国家生态安全的一项重大生态工程,工程的实施应当严格依照《退耕还林条例》的规定以及地方政府出台的具体实施意见执行,退耕还林合同的内容不得与国家政策的规定相抵触。《退耕还林条例》第七条规定"国家对退耕还林实行省、自治区、直辖市人民政府负责制",重庆市人民政府2004年颁布的渝府发[2004]86号文《重庆市人民政府关于切实做好退耕还林成果巩固工作的通知》是对新形势下全市退耕还林工作的具体指导,退耕还林合同各方应当按照该文件指导意见完善退耕还林合同约定的权利和义务。该文件明确规定"退耕农户直接从业主手中得到的补助不能低于国家政策标准;必须用实测面积与退耕农户见面,绝不允许吃'地差';对规范的合同,农民又签字同意的,可将直补资金兑现给业主;对不规范的合同,必须进行补充和完善,由农户签字明确由何方享受国家补助政策;承包业主必须与一家一户的农民签订合同,若是与村社签订的合同,必须与农户补充完善签字同意的证明",在该内容的规定下,原告刘某与被告天府镇政府以及退耕农户签订的合同明显不规范,原告刘某应当按照文件精神与农户签订补充合同。原告刘某多次明确拒绝签订补充合同,并且表示不同意将退耕还林国家补助款兑现给退耕农户,系与国家政策的规定明显抵触。此外,根据《退耕还林条例》第三十三条的规定"县级人民政府林业行政主管部门应当按照国务院林业行政主管部门制定的检查验收标准和办法,对退耕还林建设项目进行检查验收,经验收合格的,方可发给验收合格证明"以及第四十三条的规定"县级人民政府应当组织有关部门及时向持有验收合格证明的退耕还林者一次付清年度生活补助费",原告刘某对其承包的退耕还林地存在未管护问题,亦未取得相应的验收合格证明,故被告天府镇政府基于上述两个方面停发对刘某的退耕还林国家补助款并无不当之处。
4、一审定案结论
重庆市北碚区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(一)项、《退耕还林条例》第三十三条、第四十三条的规定,判决如下:
驳回刘某的诉讼请求。
案件受理费50元,由原告刘某负担。
三、二审诉辩主张
1、上诉人诉称
上诉人刘某上诉称,一、一审法院适用法律错误。1、一审法院未适用《退耕还林条例》第五条关于谁退耕、谁造林、谁受益的原则判决本案,适用法律错误。2、渝府发[2004]86号文件效力层级低,一审法院予以适用是错误的。本案应适用2007年7月1日起施行的《重庆市实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》。根据该办法第三十二条的规定,上诉人转包了其他农户的土地进行退耕还林,应按约定由上诉人享受补助,就是没有约定,根据前述办法也应当由上诉人(即转包的受让人)享受。3、渝府发[2004]86号文件虽然规定退耕农户直接从业主手中得到的补助不能低于国家政府标准,但同时规定,对规范的合同,农民又签字同意的,可以将直补资金兑现给业主。可见,被上诉人天府镇人民政府可以将资金直接兑现给上诉人。二、一审法院认定事实不清。1、上诉人与天府镇人民政府以及与退耕还农户签订的合同明确,一审判决认定明显不规范,认定事实不清。2、一审法院依据2006年的整改通知书,认为上诉人对其承包的退耕还林地存在未管护等问题,天府镇人民政府应该停发补助款,该认定是错误的。事实上,从2006年至今,上诉人早已整改,但被上诉人一直拒绝验收和颁发验收合格证。请求二审法院依法判决:一、撤销(2010)碚法行初字第77号行政判决;二、判决被上诉人按照其与上诉人签订的《北碚区退耕还林还草合同书》向上诉人补发2005至2009年的退耕还林国家补助款54390元;三、一审和二审诉讼费由被上诉人天府镇人民政府承担。
2、被上诉人辩称
被上诉人重庆市北碚区天府镇人民政府答辩称,一、一审判决和上诉人的行政行为都符合《退耕还林条例》第五条的立法精神。2004年渝府发[2004]86文件出台后,原来与上诉人签订土地流转合同的退耕农户,从2005年初起向被上诉人递交材料,反映上诉人与退耕农户签订的土地流转合同存在吃地差的情况、退耕农户直接从业主手中得到的补助款低于国家标准,以及原合同中约定上诉人帮农户缴农业税,但因政策变动已免除了农业税,退耕还林补助款应补给退耕农户,退耕地由每个农户自己管护。据此,根据渝府发[2004]86文件精神,被上诉人要求上诉人与退耕农户补充完善合同。但上诉人知晓上述情况下多次表示拒绝补签合同,对农户提出的收回退耕地解除合同的决定也不表示异议。因2005年起退耕农户终止了与上诉人签订的土地流转合同,并收回了退耕地并由自己管护,被上诉人从2005年起将退耕还林补助款直接发放给了退耕农户的行为符合谁经营谁受益的立法原则。二、上诉人称只要农户和业主有明确约定,业主就可以享受补助的说法,是对渝府发[2004]86文件的错误理解。因为合同有明确规定并不等于合同规范、合法。从本案事实看,上诉人与退耕农户签订的《土地流转合同》存在"吃地差"、退耕农户直接从业主手中得到的补助低于国家政策标准、退耕农户也明确向被上诉人要求将退耕还林款发放给农户等情况。显然,上诉人签订的合同不规范,需要补充完善。被上诉人不把退耕还林款直接发放给上诉人符合渝府发[2004]86文件规定。三、渝府发[2004]86文件是新形势下全市退耕还林工作的具体指导,一审法院予以适用是正确的。综上,一审判决认定事实清楚,适用法律正确,请求二审法院依法驳回上诉,维持一审判决。
四、二审事实和证据
重庆市第一中级人民法院经审理,确认一审法院认定的事实和证据。
五、二审判案理由
重庆市第一中级人民法院经审理认为:2004年,国务院决定五年内取消农业税,重庆市2005年起免征农业税。重庆市人民政府在该政策调整的情况下出台的渝府发[2004]86号文件作为新形势下对退耕还林工作进行具体指导的规范性文件,不违背《退耕还林条例》的相关规定,对该规范性文件在本案中应当予以参照适用。上诉人称一审法院适用法律错误的上诉理由不能成立,本院不予支持。
渝府发[2004]86号文件规定,退耕农户直接从业主手中得到的补助不能低于国家政策标准。本案中,虽然上诉人于刘某于2002年相继与天府镇文星村枧槽沟社多名农户签订土地流转合同,约定由刘某退耕还林,农业税由刘某负担,国家发放的退耕还林补助款由刘某享受。被上诉人天府镇人民政府亦根据土地流转合同,于2002年12月22日与刘某签订《北碚区退耕还林还草合同书》,约定刘某负责44.4亩坡耕地的退耕还林任务,并按政策享受国家退耕还林补助款。且自《北碚区退耕还林还草合同书》签订后,刘某在其承包管护的坡耕地上种植了生态林,也相继领取了2003年度以及2004年度国家发放的退耕还林补助粮食及补助款。但在《北碚区退耕还林还草合同书》履行过程中,重庆市自2005年起免征农业税,签订《北碚区退耕还林还草合同书》的主要依据即土地流转合同中关于由刘某负担农业税的约定义务,事实上已不存在,根据渝府发[2004]86号文件关于"退耕农户直接从业主手中得到的补助不能低于国家政策标准"的规定,前述土地流转合同确需予以重新规范和完善,以维护退耕农户的合法利益。同时,前述土地流转合同签订的一方当事人即退耕农户也对土地流转合同的履行提出异议,认为应当依照国家最新政策办理,由退耕农户享受退耕还林补助款。但上诉人多次明确拒绝签订补充合同,也表示不同意将退耕还林补助款兑现给退耕农户。基于前述事实并根据《退耕还林条例》以及渝府发[2004]86号文件的规定,被上诉人自2005年起未继续履行其于2002年12月22日与刘某签订《北碚区退耕还林还草合同书》,并停发对刘某的退耕还林国家补助款并无不当。上诉人请求判决被上诉人根据《北碚区退耕还林还草合同书》向上诉人补发2005至2009年的退耕还林国家补助款54390元的上诉理由不能成立,本院依法不予支持。
综上,一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求事实清楚,适用法律正确,审判程序合法。
六、二审定案结论
重庆市第一中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条(一)项之规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
本案受理费50元,由上诉人刘某负担。
本判决为终审判决。
七、解说
本案涉及行政合同单方变更权的司法审查问题。
行政合同是行政主体以实现国家行政管理的特定要求为目的,与行政相对人就有关事项通过协商达成的明确双方权利义务的协议。将行政合同纠纷纳入行政诉讼范畴,基本上已经成为理论与实务界的共识。但因为缺乏相应的实体规则,审查依据难确定,究竟如何审理这类案件,目前缺乏明确具体规定。特别是涉及行政合同的单方变更问题,由于理论上的研究不成熟,司法实务上也是认识不一,导致不同法院的做法也不尽一致。
关于行政合同单方变更与解除制度,我国尚无相关的制度规定,但在两大法系已经作为一项成熟的制度予以确立,只是各国基于自身的法律传统,在具体的制度设计上各具特色,有的规定单方变更权的享有必须在合同中明确规定,有的规定行政主体被默认为享有行政合同单方变更权。虽然我国没有关于行政合同的具体规定,但从行政合同的性质来看,行政合同是行政主体实施行政管理的一种具体手段,其基础法律关系仍然是行政法律关系。同时,行政合同是援用民法上的契约来达到行政目的,必须要符合契约的基本属性。显然,行政合同是一种兼具行政性和契约性的具体行政行为。行政合同作为现代行政管理的一种方式,行政管理是目的,行政法律关系应占主导地位,民事契约关系为从属地位。在法律规范规定的范围内行政是行政行为的基本特性,而法无禁止即可合意是民事契约的基本特性,在两个法律关系并存的情况下,我们应优先适用占主导地位法律关系的法律规则。依此可推断出以下结论,在行政合同法律关系中,双方当事人必须在行政法律规范规定范围内达成合意,也即法律规范规定的内容应该成为行政合同的默认条款。既然行政合同的合意必须建立在行政法律规范规定范围内,那么不但在合同签订时要符合法律规范的规定,在合同的履行过程中,如果相关的法律规范发生了变化,合同的内容也应该随之发生变化,也即应对合同的相应内容进行变更,这一点也符合民事合同关系中的情势变更原则。至于如何进行变更,涉及到行政合同具体法律制度的设计问题,应由立法机关立法进行规定。在没有规定之前,法院遵循什么原则来进行审查呢?笔者认为,既然签订行政合同是行政机关的具体行政行为,那么行政机关进行行政合同的变更也是具体行政行为,必须符合具体行政行为的基本原则,程序上应当满足最低限度的程序规则。如果法律规范明确规定了行政合同相对人义务的,则具有直接变更行政合同内容的法律效力,不需要行政主体履行相应的变更手续,只需要通知行政相对人即可。
具体到本案,由于重庆市自2005年起免征农业税,政策发生了重大变化,重庆市人民政府出台了规范性文件明确要求承包业主与退耕农户签订补充合同,这属于法律规范明确要求承包业主履行的义务,刘某应该遵照执行。天府镇政府书面通知了刘某根据渝府发[2004]86号文件与退耕农户补充完善合同,但刘某明确拒绝签订补充合同。2003年最高人民法院行政审判工作会议主题报告中指出,审理行政合同案件,法律有特别规定的,适用法律的规定,没有规定的,可以适用合同法的规定。虽然该报告不具有司法解释的效力,但在没有法律或司法解释明确规定的情况下,人民法院审理行政合同案件可以参照合同法的规定。根据合同法的规定,在刘某没有履行法定义务之前,天府镇政府享有先履行抗辩权,故一、二审均认定天府镇政府未继续履行合同并无不当,驳回了刘某要求履行合同的诉讼请求。
(甘文杰)
【裁判要旨】签订行政合同是行政机关的具体行政行为,那么行政机关进行行政合同的变更也是具体行政行为,必须符合具体行政行为的基本原则,程序上应当满足最低限度的程序规则。如果法律规范明确规定了行政合同相对人义务的,则具有直接变更行政合同内容的法律效力,不需要行政主体履行相应的变更手续,只需要通知行政相对人即可。