（一）首部

1．判决书字号：重庆市第三中级人民法院（2011）渝三中法行初字第99号判决书。

2．案由：行政补偿

3．诉讼双方
原告重庆市涪陵区商业有限责任公司。
法定代表人易某，总经理。
被告重庆市涪陵区人民政府，住所地重庆市涪陵区兴华路66号,组织机构代码00867003-3。
法定代表人沈某，区长。
委托代理人李某，重庆市涪陵区安全生产监督管理局科长。
委托代理人蔡德生，重庆峡阳律师事务所律师。

4．审级：一审

5．审判机关和审判组织
审判机关：重庆市第三中级人民法院
合议庭组成人员：审判长杨煜，代理审判员谭晓琪，代理审判员刘厚勇

6．审结时间：2011年8月29日

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告于2010年12月13日向原告作出《关于对补偿申请书的复函》，认定2009年下半年，重庆市涪陵区商业有限责任公司渝盛废旧塑料化工厂(以下简称渝盛化工厂)得知关闭小危化生产企业的政策和消息后，多次向重庆市涪陵区小非煤矿山及小危险化学品生产企业整顿关闭领导小组 (以下简称区关闭办)表达主动关闭的意愿。在渝盛化工厂自愿纳入关闭对象的前提下，区关闭办组织专人调查发现渝盛化工厂存在"未缴存安全生产风险抵押金，未能按期办理安全生产许可证延期手续；部分生产设施未完善安全'三同时'竣工验收手续"等问题，完全符合市政府必须关闭的小危化企业条件。涪陵区政府依照此次关闭小危化企业的政策，在充分考虑和尊重渝盛化工厂自愿关闭意愿的基础上，结合该企业存在诸多安全问题的情况，慎重作出了关闭渝盛化工厂的决定。本着和谐关闭的原则， 3月11日上午，区关闭办、区财政局、区监察局、敦仁街道和渝盛化工厂等单位相关人员，在区安监局会议室专题研究协商渝盛化工厂关闭经费问题。在会上，明确关闭经费是"以奖代补"，只有一次性奖励资金，无其它任何费用。易某对此表示认同，并在会后作出书面承诺。3月15日下午，区关闭办再次与相关部门协商给予渝盛化工厂关闭费用额度问题，考虑到渝盛化工厂规模小、人员少、效益差，长期开工不足，每年只有几个月生产时间，特别是从2009年7月到关闭前，一直处于停产状态等实际情况，按政策确定给予"以奖代补"资金70万。易某在得知关闭渝盛化工厂"以奖代补"资金70万元后，直到7月27日未正式领取前，均未提出异议。2010年7月28日，涪陵区政府将奖励资金70万元全部划拨给渝盛化工厂，渝盛化工厂的关闭工作全部结束。故涪陵区政府不应再对渝盛化工厂给予其他关闭补偿。

2.原告诉称
原告下设分支机构渝盛化工厂于2010年3月30日被被告涪陵区政府予以关闭，给原告造成直接财产损失196.5万元。在整个关闭补偿过程中，被告从未告知原告"以奖代补"政策，原告自始自终认为除了奖金还应该有补偿资金。事实上原告得到了奖金70万元，没有得到任何补偿。要求被告严格按照重庆市人民政府办公厅《关于印发重庆市小危险化学品生产企业整顿关闭工作的实施方案的通知》(渝办发[2009)288号和《重庆市行政许可补偿暂行办法》对原告进行补偿。请求撤销被告作出的《关于对补偿申请书的复函》；判决被告补偿原告关闭渝盛化工厂造成的直接财产损失196.5万元。

3.被告辩称
渝盛化工厂属于强制关闭的"小危化企业"。该厂符合渝办发[2009]288号文件中第三条第一款第（二）项、第（六）项规定的关闭条件。关闭渝盛化工厂有政策和法律依据，程序合法。根据市政府的文件精神，此次关闭属于强制关闭，对关闭对象主动关闭的给予适当的奖励补偿，不存在评估资产。被告对原告宣传了"以奖代补"政策；原告明确政府关闭小危化生产企业的政策和具体方式，已经与被告达成了"以奖代补"协议，并主动关闭了渝盛化工厂，领取了"以奖代补"资金，其关闭工作已经完成。请求法院作出公正的判决。

(三)事实和证据
重庆市第三中级人民法院经公开审理查明：原告重庆市涪陵区商业有限责任公司成立于1996年2月13日，其下设分支机构渝盛化工厂始建于1998年。渝盛化工厂于2006年6月26日取得重庆市安全生产监督管理局颁发的安全生产许可证，许可证编号为(渝)WH安许证字[2006]第095号,许可范围为燃料油（煤油）（80t/a,裂解法,裂解炉,分解炉、分馏塔、储油罐）。渝盛化工厂安全生产许可证于2009年6月26日到期后，该厂既未按规定缴存安全生产风险抵押金，也没有取得原安全生产许可证颁发管理机关颁发的安全生产延期许可，处于停产状态。
2009年8月，重庆市人民政府作出渝府发[2009]81号《关于实施高危行业生产小企业整顿关闭工作的决定》、重庆市人民政府办公厅作出渝办发[2009]288号《关于印发重庆市小危险化学品生产企业整顿关闭工作的实施方案的通知》,要求各区、县人民政府对有"未取得安全生产许可证或逾期未重新申请的"、"未按规定提取和使用安全生产费用、缴存安全生产风险抵押金、参加安全责任保险的"等情形之一的小危化企业，依法坚决予以关闭。
2009年11月19日，重庆市安全生产监督管理局、重庆市经济和信息化委员会、重庆市财政局、重庆煤矿安全监察局联合下发渝安监[2009]258号《关于下达高危行业生产小企业整顿关闭奖励资金计划的通知》中规定"奖励资金实行以奖代补，根据区县关闭进度，在相关部门验收后按合格数量和奖励标准予以拨付，对不符合安全生产条件实行强制关闭或资源枯竭的企业，不予奖励。奖励资金由区县统筹安排，包干使用，超支市里不补，节余留给区县。对关闭企业的补助标准由各区县根据当地实际情况自主确定"。
原告的法定代表人易某得知关闭小危化企业的政策后，主动向区关闭办提出关闭渝盛化工厂意向。区关闭办经审查后认为渝盛化工厂符合重庆市人民政府办公厅《关于印发重庆市小危险化学品生产企业整顿关闭工作的实施方案的通知》中"未取得安全生产许可证或逾期未重新申请的"、和"未按规定提取和使用安全生产费用、缴存安全生产风险抵押金、参加安全责任保险的"等关闭小危化企业情形，确认该厂属于坚决予以关闭的企业。2010年1月6日，原告向重庆市涪陵区安全生产监督管理局主动申请关闭渝盛化工厂。2010年1月29日，涪陵区政府办公室作出涪府办发[2010]16号《关于公布涪陵区第二批小非煤矿山关闭名单和小危险化学品生产企业关闭名单的通知》，确定关闭渝盛化工厂。
2010年3月11日上午，区关闭办在重庆市涪陵区安全生产监督管理局会议室召开了有区监察局、安监局、财政局、敦仁办事处和重庆市涪陵区商业有限责任公司法定代表人易某等单位相关人员参加的渝盛化工厂关闭经费协商会，会议主要内容是按照相关文件精神就关闭实施"以奖代补"政策与易某进行沟通协商。当日，易某作出自愿申请关闭一次性奖励资金额的承诺："本人向区关闭办建议一次性奖励资金85万元。一次性给予渝盛化工厂关闭奖励资金，多少由区关闭办根据企业实际情况确定，本人绝对服从区关闭办确定的一次性奖励资金额度，决不反悔"。"一次性奖励资金优先用于企业职工安置、设备拆除及隐患整改和有关善后事宜等遗留问题。一次性奖励资金支付完毕后，渝盛化工厂的善后事宜由本人承担"。2010年3月15日下午，区关闭办确定给予原告关闭渝盛化工厂一次性奖励资金70万元。2010年7月28日，原告收到涪陵区政府给予的奖励资金70万元后，于次日向涪陵区政府提交《补偿申请书》，涪陵区政府未予答复。经重庆市人民政府行政复议，决定责令涪陵区政府在收到本决定之日起5日内依法履行法定职责，对重庆市涪陵区商业有限责任公司提出的补偿申请予以书面答复。2010年12月13日，被告向原告作出《关于对补偿申请书的复函》，原告不服，经重庆市人民政府行政复议，决定维持该《关于对补偿申请书的复函》。原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
被告提交两组证据：
第一组：1.《重庆市涪陵区商业有限责任公司关于实施关闭小危化生产企业的报告》(涪商司发[2010] 1号)；2.《重庆市涪陵区商业有限责任公司渝盛化工厂自愿申请关闭一次性奖励资金额的承诺》；3.《重庆市涪陵区商业有限责任公司渝盛化工厂请求进行关闭验收的申请》([2010]字03号)；4.会议记录两份；5.重庆市小危化整顿关闭验收表；6.拨款依据；7.渝盛化工厂安全生产许可证。上述证据证明被告对原告进行了宣传，明确了以"以奖代补"的形式对原告进行补偿；原告对政府关闭小危化生产企业的政策和具体方式是明确的，并且是自愿同意的；划拨"以奖代补"奖励资金70万元给原告符合政策要求，关闭渝盛化工厂的程序合法，渝盛化工厂安全生产许可证已过期的事实。
第二组：1.行政补偿申请书；2.行政复议申请书、重庆市人民政府行政复议答复通知书、行政复议答复书；3.重庆市人民政府行政复议决定书(渝府复[2010]530号)、 (渝府复[2011]69号)；4.《关于对补偿申请书的复函》、送达回证。以上证据证明原告请求行政补偿，涪陵区政府作出不予补偿决定，以及复议机关维持该不予补偿决定的法律事实。
原告提交的证据有：1.企业法人营业执照；2.组织机构代码证；3.居民身份证；4.《涪陵区政府敦仁街道办事处关于对重庆市涪陵区商业有限责任公司实施关闭小危化生产企业的报告》(涪敦办发[2010] 10号)；5.《危险化学品生产企业安全生产许可证审查书》；主要证明其符合起诉条件；企业是合法的企业；渝盛化工厂已取得了安全生产延期许可；原告自愿同意关闭渝盛化工厂，但是对关闭企业带来的损失应该得到补偿等事实和主张。

（四）判案理由
重庆市第三中级人民法院经审理认为，重庆市人民政府渝府发[2009]81号《关于实施高危行业生产小企业整顿关闭工作的决定》、重庆市人民政府办公厅渝办发[2009]288号《关于印发重庆市小危险化学品生产企业整顿关闭工作的实施方案的通知》中规定"未取得安全生产许可证或逾期未重新申请的"、"未按规定提取和使用安全生产费用、缴存安全生产风险抵押金、参加安全责任保险的"等情形之一的小危化企业，依法坚决予以关闭。渝盛化工厂的安全生产许可证于2009年6月26日到期后，既未按规定缴存安全生产风险抵押金，也没有取得原安全生产许可证颁发管理机关颁发的安全生产延期许可，属于应重点关闭的企业。原告的法定代表人易某得知关闭小危化企业的政策后，主动向区关闭办提出关闭渝盛化工厂意向。涪陵区政府经审查将渝盛化工厂确定为关闭对象，并进行公布、验收符合关闭条件后实施的关闭行为，符合政策和法律的规定。原、被告对渝盛化工厂属关闭对象和对渝盛化工厂实施的关闭行为均无异议，其合法性本院予以确认。
被告涪陵区政府为了调整优化危险化学品产业结构，淘汰落后生产能力，提升危险化学品行业安全保障水平，根据渝办发[2009]288号《关于印发重庆市小危险化学品生产企业整顿关闭工作的实施方案的通知》和渝安监[2009]258号《关于下达高危行业生产小企业整顿关闭奖励资金计划的通知》中规定的"以奖代补"政策，于2010年3月11日上午召开的渝盛化工厂关闭经费协商会，符合科学、依法、阳光、和谐的关闭工作原则。区关闭办会议记录上记载了被告向原告的法定代表人易某宣传"以奖代补"政策，渝盛化工厂关闭经费协商会的参会人员之一杨国清的个人会议记录本上记载的内容与区关闭办会议记录内容一致。原告提出的在签承诺书之前并不知晓"以奖代补"政策、涪陵区政府剥夺了原告的知情权的诉讼理由不成立。被告涪陵区政府根据原告的法定代表人易某的书面承诺和当地实际情况，确定对关闭渝盛化工厂给予一次性奖励资金70万元的补助标准合情合理，本院应予支持。
《重庆市行政许可补偿暂行办法》第三条规定："本办法所称行政许可补偿，是指行政机关和被许可人都没有过错，因客观原因，行政机关为了公共利益的需要，依法变更或撤回已经生效的行政许可，因此给被许可人造成财产损失的，行政机关应该依法给予补偿的行为"。渝盛化工厂安全生产许可证到期后，没有取得原安全生产许可证颁发管理机关颁发的安全生产延期许可，不符合《重庆市行政许可补偿暂行办法》中规定的获得行政补偿的前提条件。渝盛化工厂关闭后，其生产设备等资产仍属原告所有；涪陵区政府实施关闭渝盛化工厂的行为，并未损害原告的财产所有权。原告认为涪陵区政府在关闭企业后应对企业的生产设备进行资产评估，对其造成直接的财产损失196.5万元予以补偿的主张，无事实和法律依据，本院不予支持。
综上，原告的诉讼理由不成立，其诉讼请求本院不予采纳。

（五）定案结论
重庆市第三中级人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，作出如下判决：
1.驳回原告重庆市涪陵区商业有限责任公司要求撤销被告重庆市涪陵区人民政府于2010年12月13日作出的《关于对补偿申请书的复函》的诉讼请求；
2.驳回原告重庆市涪陵区商业有限责任公司要求被告补偿关闭渝盛化工厂造成的直接财产损失196.5万元的诉讼请求。
本案一审案件受理费人民币50元，由原告重庆市涪陵区商业有限责任公司负担。

（六）解说
本案原告是对行政补偿不作为提起诉讼，被告的答辩理由是已"以奖代补"，即以行政奖励手段实施了行政补偿的目的。所以，本案审查的焦点有二：是否存在行政补偿不作为；"以奖代补"行为的性质及其合法性。
1.从原告权利角度对行政不作为进行审查
原告之所以提起诉讼，是认为自己的合法权益受到了侵犯，由于不作为案件并不存在可供司法审查的行政行为，所以，对这类案件的审查宜从原告的权利入手。
根据原告的诉讼请求和本案事实，其主张的权利有这样几种：生产许可权益、生产设备等固定资产、企业拆迁费、员工安置费等。
就生产许可权益而言，原告依据《重庆市行政许可补偿暂行办法》提出许可补偿申请，但是，《重庆市行政许可补偿暂行办法》第三条规定："本办法所称行政许可补偿，是指行政机关和被许可人都没有过错，因客观原因，行政机关为了公共利益的需要，依法变更或撤回已经生效的行政许可，因此给被许可人造成财产损失的，行政机关应该依法给予补偿的行为"。可见，许可补偿的前提是生效许可的存在，原告在原安全生产许可到期后，没有取得安全生产延期许可，换言之，原告在原安全生产许可证到期后，未及时办理安全生产延期许可，其前一许可当然失效，同时又没有取得新的生效行政许可。对于安全生产行政机关而言，其并没有做出行政许可行为，对于企业而言，并不存在行政许可权益，因此，原告要求行政许可补偿的主张缺乏事实根据和法律依据。被告没有对不存在的权益进行补偿的法定义务。
就生产设备等固定资产而言，法院判决指出"渝盛化工厂关闭后，其生产设备等资产仍属原告所有；涪陵区政府实施关闭渝盛化工厂的行为，并未损害原告的财产所有权。"
至于企业拆迁费和员工安置费，其产生原因可能是企业的关停并转等情形，即企业消亡。如果企业消亡是自主关闭或破产所致，则该项费用的承担遵循市场机制和有关破产法律规定，如果企业消亡的原因是被依法或依政策关闭，作为关闭或征收主体的政府是否有义务承担上述费用仍然需要视法律或政策规定而定。本案中原告是主动停产，且属于依政策必须关闭的危化企业。依前者，上述费用自然由原告自行承担，依后者，即便由政府强行关闭，也是因为原告自身没能达到法律规定的生产经营标准所致，其责任同样在原告自身，因关闭产生的一切后果只能由原告承担。
2."以奖代补"行为的性质及其司法审查
本案被告虽然不具有行政补偿的作为义务，但其辩称"以奖代补"，其字面意思为以行政奖励手段实现行政补偿目的，造成了其自认具有行政补偿义务的错觉，实质是行政执法部门用语不严谨所致。本案引发争议的行政行为实为行政奖励。
随着民主政治的推行和"服务政府"理念的提出，政府管理社会事务的方式发生了很大变化，手段柔和、注重合作的非强制行政行为被越来越多的应用，行政奖励即为典型。不同于行政处罚等传统行政手段，行政奖励突破了行政行为的单方性和强制性特征，强调调动相对人的积极性和主动性，通过双方合意达成行政目的。在本案中，为了及时高效完成关闭高危企业的的行政目标，被告在政策允许的范围内采取了行政奖励的方式。
对这类新型行政行为的监督可以结合行政法理和这类行为自身的特点实施司法审查，具体而言，在监督依法行政方面，注重对双方的合意是否真实、公平公正进行审查；在审查行政自由裁量权方面，对行政机关确定奖励补偿金额的正当性，主要从程序公正的角度进行审查。本案判决着重刻画还原了事件经过，对事实的细致描述突出了原被告双方平等协商的过程，反映了法官对正当程序理念的重视。同时，通过采用这种叙述式说理的方法，使得事实真相和演变过程一览无余，令人信服。
3.实现法律效果和社会效果的良好统一
整顿关闭高危行业生产小企业，是中央和地方政府作出的重大决策部署，是贯彻落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型、安全保障型社会的必然要求，是实现经济社会可持续发展的客观要求，是全市安全生产状况实现根本好转的迫切需要。本案判决表明了人民法院对政府中心工作的支持，体现了人民法官强烈的政治意识、大局意识、发展意识和责任意识。同时，对原告关心的财产权益进行细分，对其内容予以释明，理清了无形财产权益（生产经营权、搬迁安置费用）和有形财产权益（生产设备等固定资产）的区别，明确指出原告诉讼请求的不合理，有驳有立，既尊重了公民合法的财产权主张，也彰显了法院的独立与理性品质。
（陈立洋）