一、首部
1、判决书字号
一审判决书:重庆市垫江县人民法院[2011]垫行初字第6号
判决书
二审判决书:重庆市第三中级人民法院(2011)渝三中法行终字第00070号判决书
3、诉讼双方
原告(被上诉人):垫江县桂溪镇东街社区居民委员会
法定代表人:邱某,该居民委员会主任。
委托代理人:孙宏,重庆市垫江县法律援助中心律师。
被告:垫江县国土资源和房屋管理局
法定代表人:邬某,该局局长。
一审委托代理人:王平,重庆欣凯律师事务所律师。
委托代理人:白某,垫江县土地房屋权属登记中心副所长。
二审委托代理人:杨某,垫江县国土资源和房屋管理局房地产权籍科科长。
第三人(上诉人):垫江县桂溪建筑工程公司
法定代表人:王政,该公司经理。
一审委托代理人:黄俊森,重庆欣凯律师事务所律师。
一审委托代理人:王某,垫江县桂溪建筑工程公司职工。
二审委托代理人:易川江,重庆欣凯律师事务所律师。
5、审判机关和审判组织:
一审法院:重庆市垫江县人民法院
合议庭组成人员:审判长:张宏;审判员:张绍麒;代理审判员:王璐。
二审法院:重庆市第三中级人民法院
合议庭组成人员:审判长:杨煜;审判员:邵瑞一;代理审判员:刘厚勇。
6、审结时间
一审审结时间:2011年8月3日。
二审审结时间:2011年11月1日。
(二)诉辩主张
1、被诉具体行政行为
1999年2月1日,原垫江县房地产管理局给第三人垫江县桂溪建筑工程公司填发了房权证305字第0019797号房屋所有权证。该证载明:房屋所有权人垫江县桂溪建筑工程公司,房屋坐落桂溪东门田坝子综合楼,房屋结构砖混,总层数为七层,所在层数第一层,建筑面积31.81平方米,设计用途门市,于1995年自建取得。
2、原告垫江县桂溪镇东街社区居民委员会诉称
根据垫府发(1994)60号《关于加快县城公厕改造步伐的通知》精神,第三人与原告主管部门垫江县桂溪镇人民政府签署协议,将桂溪辖区的田坝子、大巷子等七座公厕交第三人改造。后因各种原因,该协议未得到全面履行。但原告所拥有的田坝子公厕于1997年前改建完毕。改建前,第三人没有与原告签订拆迁补偿协议,改建后,1997年1月原告根据垫江县桂溪镇人民政府与第三人协商及《会议纪要》精神,原告分得公厕改建后的一个门面(东外街出城的第二间)。因第三人原因,田坝公厕改建完毕拆迁户所安置房屋都没有办理产权证。原告自1997年占有、使用该门市部至2008年时,才知道第三人于1999年2月1日由被告为其颁发房权证305字第0019797号房屋产权证。因原告认为那个证记载的房屋与原告占有的门市不为同一物,经2008年、2009年、2010年垫江县人民法院和重庆市第三中级人民法院多次审理,都没有支持第三人要求原告返还门市的诉求。直到2011年2月23日,重庆市第三中级人民法院以(2011)渝三中法民终字第104号民事判决书,判决确认第三人拥有的房权证305字第0019797号房屋产权证房屋是原告占有的门市,要求原告返还第三人。原告认为,被告为第三人颁发产权证不仅侵害了原告合法权益,而且程序和实体严重违法。首先,公厕改建后,原告理应得到拆迁安置补偿;其次,被告颁发第三人产权证严重违反1998年1月1日起施行的《城市房屋权属登记管理办法》规定;第三,第三人明明是改建公厕,但颁证确认为其自建取得。因此,请求撤销被告为第三人颁发的房权证305字第0019797号房屋产权证。
3、被告垫江县国土资源和房屋管理局辩称
一、对第三人颁发房屋产权证的具体行政行为程序合法。被告接受垫江县桂溪建筑工程公司申请和其提供的垫国土发[137]号《关于垫江县桂溪建筑工程公司利用原公厕及旧宅改建用地的批复》、施工许可证、建筑工程规划许可证、开工执照等相关资料,进行了认真审核,认为其提交的登记资料符合《重庆市土地房屋权属登记操作规程》规定,对其予以颁证是履行法律规定职责,程序是符合法律规定的。二、被告确定原告与第三人争议的公厕属垫江县桂溪建筑工程公司所有的事实清楚,证据充分。如原告主张其对公厕享有份额或产权,可通过民事诉讼先予以确权,再持司法机关的法律文书向被告履行变更登记手续。三、被告具有对第三人颁发土地房屋权属证书的行政职责。请法庭依法作出客观公正判决。
4、第三人垫江县桂溪建筑工程公司述称
第三人取得房权证305字第0019797号房屋所有权证来源合法,被告为第三人颁发该证的程序、实体合法,请求判决驳回原告的诉讼请求。
(三)一审事实和证据
垫江县人民法院经公开审理查明:垫江县桂溪镇人民政府与垫江县桂溪建筑工程公司协议对桂溪镇公厕进行改造。1995年12月1日,原垫江县国土局以《关于垫江县桂溪建筑工程公司利用原公厕及旧宅改建用地的批复》,批准同意垫江县桂溪建筑工程公司利用东外街田坝公厕及旧宅基地0.473亩作修建公厕和综合楼用地。同月8日,垫江县建设委员会给垫江县桂溪建筑工程公司办理了《垫江县建设工程施工许可证》、《建设工程规划许可证》后,垫江县桂溪建筑工程公司在桂溪镇东外街田坝公厕及邻近旧宅基地处修建了田坝子综合楼。1997年1月28日,垫江县桂溪镇人民政府召开会议讨论田坝子公厕改造遗留问题,形成的第一期《会议纪要》载明:东门田坝子公厕改造前,原公厕地属东街居委管理,在此厕改造时,已给东街居委作了承诺,只是没有行成文本,......通过讨论,东街居委与公厕的利益问题,认识基本统一,随公厕改造修好的小的那间门面(东外街出城的第二间)给东街居委。涉及到钱的问题,由王政(桂溪镇建筑公司)拿或由决算中拿都不可能的,还是按每个平方米一千元计算,由东街居委补偿给桂溪镇建筑公司(王政)。该《会议纪要》已载明发送单位有桂溪镇建筑公司。1999年2月1日,垫江县桂溪建筑工程公司向原垫江县房产管理局(现已合并为垫江县国土资源和房屋管理局)申请办理房屋所有权登记,申请时提交了《关于垫江县桂溪建筑工程公司利用原公厕及旧宅改建用地的批复》、《垫江县建设工程施工许可证》、《建设工程规划许可证》、《垫江县建筑工程开工执照》。同日,原垫江县房产管理局给其填发了房权证305字第0019797号房屋所有权证。田坝子综合楼修建完工后,垫江县桂溪镇东街社区居委会对该楼右起第二间门市(即东外街出城的第二间门市)占有使用或出租他人至今。2008年10月,垫江县桂溪建筑工程公司起诉垫江县桂溪镇东街社区居民委员会及李杰明租赁合同纠纷,本院于同年11月14日以[2008]垫法民初字第1571号民事判决书判决驳回其诉讼请求。2009年12月,垫江县桂溪建筑工程公司又起诉垫江县桂溪镇东街社区居民委员会及李杰明财产损害赔偿纠纷,本院于2010年2月11日以[2010]垫法民初字第193号民事裁定书驳回其起诉,经重庆市第三中级人民法院发回重审,本院于2010年9月29日作出[2010]垫法民初字第2422号民事判决书,判决垫江县桂溪镇东街社区居民委员会将垫江县桂溪镇东门田坝综合楼坐宅右起第二间与陈文明相邻的门市(房权证305字第0019797号)返还给垫江县桂溪建筑工程公司并赔偿侵占门市的损失30000元。重庆市第三中级人民法院以[2011]渝三中法民终字第104号民事判决维持原判。
上述事实有下列证据证明:
1、被告垫江县国土资源和房屋管理局提供的证据:
(1)重庆市房地产产权产籍档案索引表;
(2)登记申请书;
(3)产权审核记录;
(4)房屋四面墙界申报表;
(5)房屋产权登记现场查勘表;
(6)原垫江县国土局《关于垫江县桂溪建筑工程公司利用原公厕及旧宅改建用地的批复》垫国土发[1995]137号;
(7)《垫江县建设工程施工许可证》垫建施[1995]67号;
(8)《建设工程规划许可证》编号(95)000523;
(9)《垫江县建筑工程开工执照》县建质监(95)第21号。
以上证据证明第三人的房屋权属来源清楚,被告颁发产权证合法。
2、原告垫江县桂溪镇东街社区居委会提交的证据
(1)房权证305字第0019797号房屋所有权证,证明被告给第三人颁发了房屋所有权证。
(2)桂溪镇公共厕所移交管理协议书(桂溪环境卫生管理所与桂溪镇东街社区居民委员会),证明公厕产权属于居委,管理属于环卫所。
(3)垫江县桂溪镇人民政府《会议纪要》第一期,证明田坝公厕已属东街居委。
(4)[2010]垫法民初字第2422号民事判决书,证明与《会议纪要》确认是同一物。
(5)桂溪镇公共厕所移交管理协议书(桂溪环境卫生管理所与桂溪镇北街社区居民委员会),证明产权内容真实,也得到了被告确认。
(6)桂溪镇北街社区居民委员会《关于解决北街居委北门口公厕房屋产权问题的紧急报告》、垫国土房管函[2009]192号复函,证明产权属居委。
(7)垫权字第03102号房屋所有权证档案,证明产权属居委。
(8)[2008]垫法民初字第1571号民事判决书、[2009]渝三中民终字第489号民事裁定书、[2009]垫法民初字第495号民事裁定书、[2010]垫法民初字第193号民事裁定书、[2009]渝三中法民终字第1571号民事裁定书、[2011]渝三中法民终字第104号民事判决书。证明房屋所有权证中的门市与原告占有的门市不是同一物。
(9)《国有土地使用权证》档案,证明第三人的房屋所有权证与被告档案室的档案中房屋坐向、地界不一致,颁证时间与调查时间不一致。
(四)一审判案理由
垫江县人民法院经审理认为:原垫江县房产管理局负责本行政区域内的房屋权属登记管理工作,具有房屋权属登记的法定职责,因原垫江县房产管理局现已合并为垫江县国土资源和房屋管理局,故垫江县国土资源和房屋管理局是本案的适格被告。本案讼争的具体行政行为即房权证305字第0019797号房屋所有权证载明的房屋,已被本院生效的[2010]垫法民初字第2422号民事判决确认系垫江县桂溪镇东街居民委员会占有使用的房屋,并由垫江县桂溪镇东街社区居民委员会返还给垫江县桂溪建筑工程公司,故垫江县桂溪镇东街社区居民委员会有权对该具体行政行为提起诉讼。垫江县桂溪建筑工程公司申请房屋所有权登记时,虽提交了用地证明文件即《关于垫江县桂溪建筑工程公司利用原公厕及旧宅改建用地的批复》、建设工程施工许可证、建设工程规划许可证、建筑工程开工执照,但没有按照1998年1月1日起施行的建设部《城市房屋权属登记管理办法》第16条规定提交建设用地规划许可证、房屋竣工验收资料及其他有关的证明文件。且1997年垫江县桂溪镇人民政府形成的《会议纪要》能够证明当时对本案现讼争房屋权属有争议。原垫江县房产管理局在产权来源资料不齐全,权属尚存有争议的情况下,给垫江县桂溪建筑工程公司颁发房屋所有权证的行为违反了《城市房屋权属登记管理办法》第27条规定,其颁发的房屋所有权证主要证据不足,依法应予撤销。
(五)一审定案结论
垫江县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第1目之规定,作出如下判决:
撤销被告垫江县国土资源和房屋管理局1999年2月1日颁发给第三人垫江县桂溪建筑工程公司的房权证305字第0019797号房屋所有权证。
案件受理费50元,由被告垫江县国土资源和房屋管理局负担。
(六)二审情况
1、二审诉辩主张
上诉人(原审第三人)垫江县桂溪建筑工程公司诉称:1、垫江县桂溪镇东门田坝子综合楼右起第二间门市,属于垫江县桂溪建筑工程公司所有,其权属无争议;2、一审法院没有任何证据证明原垫江县房产管理局在对垫江县桂溪镇东门田坝子综合楼右起第二间门市权属进行登记的过程中知道有产权争议;3、1997年1月28日,垫江县桂溪镇人民政府《会议纪要》,系垫江县桂溪镇人民政府单方行为,对垫江县桂溪建筑工程公司没有约束力;4、垫江县桂溪镇东门田坝子综合楼于1995年开始建设,于1996年完工,《城市房屋权属登记管理办法》只适用于1998年新建的房屋权属登记,一审判决适用《城市房屋权属登记管理办法》不当;5、垫江县桂溪镇东门田坝子综合楼右起第二间门市,系垫江县桂溪建筑工程公司与垫江县桂溪镇人民政府通过协议改造田坝子公厕而来,垫江县桂溪镇东街社区居民委员会属于协议之外的案外人,无提起行政诉讼的原告主体资格;6、垫江县桂溪镇东街社区居民委员会对房权证305字第0019797号房屋所有权证不服而提起行政诉讼,超过了起诉期限。请求撤销一审判决。
被上诉人(原审原告)垫江县桂溪镇东街社区居民委员会辩称:1、垫江县桂溪镇东街社区居民委员会对垫江县桂溪镇东外街田坝子原来的公厕享有产权;2、重庆市第三中级人民法院[2011]渝三中法民终字第104号民事判决书作出后,垫江县桂溪镇东街社区居民委员会才知道其占有、使用、出租的门市与房权证305字第0019797号房屋所有权证记载的房屋为同一物,垫江县桂溪镇东街社区居民委员会对该证不服而提起的行政诉讼,没有超过起诉期限;3、1999年2月1日,垫江县桂溪建筑工程公司向原垫江县房产管理局申请办理房屋所有权登记时提交的资料不齐全;4、原垫江县房产管理局未尽合理审慎职责;5、一审判决认定事实清楚,适用法律正确。请求驳回上诉,维持原判。
原审被告垫江县国土资源和房屋管理局辩称:1、垫江县桂溪建筑工程公司向原垫江县房产管理局提交的产权来源资料,能够证明房权证305字第0019797号房屋所有权证记载的房屋系垫江县桂溪建筑工程公司投资所建;2、原垫江县房产管理局对垫江县桂溪建筑工程公司的申请进行了认真的审核,程序合法,尽到了合理的审慎职责;3、原垫江县房产管理局给垫江县桂溪建筑工程公司填发房权证305字第0019797号房屋所有权证,没有侵犯垫江县桂溪镇东街社区居民委员会的合法权益;4、垫江县桂溪镇东街社区居民委员会主张其对房权证305字第0019797号房屋所有权证记载的房屋享有产权,可以通过民事诉讼获得确权,再持人民法院的生效法律文书向垫江县国土资源和房屋管理局申请房屋权属变更登记。请求撤销一审判决,维持房权证305字第0019797号房屋所有权证。
2、二审事实和证据
重庆市第三中级人民法院经审理查明:1984年12月25日,垫江县桂溪环境卫生管理所与垫江县桂溪镇东街社区居民委员会签订的《桂溪镇公共厕所移交管理协议书》的第2页盖章处注明"公厕产权属于居委,为了卫生统一管理,现将公厕交给环管所管理"。1995年12月8日,垫江县建筑工程质量监督站给垫江县桂溪建筑工程公司填发了《垫江县建筑工程开工执照》。2008年10月,垫江县桂溪建筑工程公司向垫江县人民法院提起民事诉讼,请求判令垫江县桂溪镇东街社区居民委员会及李节明返还门市并支付租金2万元。垫江县人民法院于同年11月4日对该案进行了公开开庭审理。庭审中,垫江县桂溪建筑工程公司出示了房权证305字第0019797号房屋所有权证,垫江县桂溪镇东街社区居民委员会对该证进行了质证。其他部分事实与一审判决认定的事实相同。
3、二审判案理由
重庆市第三中级人民法院审理认为:1997年1月28日,垫江县桂溪镇人民政府的《会议纪要》,能够证明垫江县桂溪镇东街社区居民委员会与垫江县桂溪建筑工程公司对房权证305字第0019797号房屋所有权证记载的房屋权属有争议。该居民委员会认为原垫江县房产管理局为垫江县桂溪建筑工程公司填发该证的行为侵犯其合法权益,具有提起行政诉讼的原告主体资格。虽然垫江县桂溪镇东街社区居民委员会于2008年11月4日对房权证305字第0019797号房屋所有权进行了质证。但是,该居委会判断不出该证记载的房屋就是其占有、使用、出租的门面房屋。原垫江县房产管理局填发房权证305字第0019797号房屋所有权证时,未告知垫江县桂溪镇东街社区居民委员会诉权和起诉期限。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定"行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年"。垫江县桂溪镇东街社区居民委员会在垫江县人民法院[2010]垫法民初字第2422号民事判决书送达后,才明知其占有、使用、出租的门面房屋就是房权证305字第0019797号房屋所有权证记载的门面房屋。因此,该居委会知道该证内容之日应当是该判决书的送达之日即2010年10月19日。该居民委员会对该证不服,于2011年6月7日向垫江县人民法院提起行政诉讼,没有超过2年的起诉期限。对本案的处理应当参照1998年1月1日起施行的建设部《城市房屋权属登记管理办法》。该《办法》第十六条第一款规定"新建的房屋,申请人应当在房屋竣工后的三个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记,并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件"。1999年2月1日,垫江县桂溪建筑工程公司向原垫江县房产管理局申请房屋所有权初始登记,没有提交建设用地规划许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件(包括1997年1月28日垫江县桂溪镇人民政府的《会议纪要》)。该《办法》第二十七条规定"登记机关对权利人(申请人)的申请进行审查。凡权属清楚、产权来源资料齐全的,初始登记、转移登记、变更登记、他项权利登记应当在受理登记后的二个月内核准登记,并颁发房屋权属证书"。原垫江县房产管理局在房屋产权来源资料不齐全,权属尚有争议的情况下,给垫江县桂溪建筑工程公司填发房屋所有权证的行为,不符合该规定,未尽合理审慎职责。一审判决认定事实清楚,适用法律正确。垫江县桂溪建筑工程公司上诉所持房屋权属无争议、垫江县桂溪镇东街社区居民委员会对房权证305字第0019797号房屋所有权证无提起行政诉讼的原告主体资格、该居委会起诉超过法定期限、一审判决适用《城市房屋权属登记管理办法》不当之理由不成立。
4、二审定案结论
重庆市第三中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费50元,由上诉人垫江县桂溪建筑工程公司负担。
(七)解说
一、房屋权属登记的审查是以形式审查为主,实质审查为辅。
所谓形式审查,是指登记机构仅对反映相关法律事实的材料进行审查,查验其内容是否完备,形式是否符合要求,而不对其内容的真实性、合法性等加以审查。所谓实质审查,是指登记机构不仅要对材料进行审查,还要考察材料反映的法律事实即其内容是否真实、合法、有效。
《物权法》第12条规定:"登记机构应当履行下列职责:(一)查验申请人提供的权属证明和其他必要材料;(二)就有关登记事项询问申请人;(三)如实、及时登记有关事项;(四)法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的,登记机构可以要求申请人补充材料,必要时可以实地查看。"从这一规定来看,首先,登记机构查验的是材料而非相关事实本身,对于有关事实不清楚的,登记机构也是要求申请人补充材料,而非对相关事实展开调查;其次,登记机构的询问也是围绕有关登记事项即申请人的申请材料来展开;第三,在材料齐备且符合要求的情况下,登记机构就要"如实"也就是严格按照登记申请书的请求进行登记。显然,这些都是登记机构在对材料而非相关事实进行审查,即登记机构在进行形式审查。只有在特定情况下,登记机构才需要实地查看。因此,《物权法》实际上确立了登记机构形式审查为主、辅以必要的实质审查原则。《房屋登记办法》对《物权法》确立的登记机构审查原则作了进一步的具体化。《办法》第17、18、19条对登记机构的受理、查验及询问以及实地查看进行了规定。第20条则在前三条基础上对何种情况下予以登记加以规定,实际上确定了登记机构对登记申请材料的审查标准以及具体审查内容。这些条文尤其是第20条的规定来看,其实际上确立了登记机构以形式审查为主、辅以必要的实质审查的审查职责。
二、房屋登记机关在审查中要尽到合理审慎审查义务。
合理审慎审查义务是指房屋登记机关对当事人提供的登记材料既要从形式上进行审查,又要从实质上作必要的审查,要尽到合理的审慎职责。房屋进行登记的目的在于保护不动产的合法稳定,它不仅有民事权利范畴也有行政权力范畴,有民事交易也有行政公示,权利变动的手续繁琐,其目的还在于保护公民的不动产,特别是权利变动主要以办理过户登记为准,即所有权的转移不是以买卖房屋合同关系等的成立有效为前提,而是以房屋登记机关的转移登记即其内部审核之时即房屋登记簿上载明的变动内容为准,在发放房屋所有权证之时才发生所有权的转移。因此,房屋登记机关要从形式上审查申请人提供的材料是否合符必备要件,又要从实质上审查所提供的材料是否有明显的违法情形,才能完成登记行为。这里限指"明显违法情形",有些不明显的情形,房屋权属登记机关没有能力作实质审查,也不能要求登记机关必须审查。因此对房屋登记机关合理审慎审查职责的内容、范围,应从严掌握。
3、未尽合理审慎职责的行为应撤销。
房屋权属登记机关在审查中未尽合理审查职责,其登记内容就可能不真实或者不完善,将导致权属登记错误,侵犯真正权利人的利益。本案例中,登记机关在形式要件即建设用地规划许可证、房屋竣工验收资料不齐全,且实质要件即能证明权属有争议的垫江县桂溪镇人民政府的《会议纪要》未提交审查核实的情况下,即作出房屋权属登记,明显没有尽到合理审查职责。因此,其登记行为应予撤销。
(张宏)
【裁判要旨】房屋权属登记的审查是以形式审查为主,实质审查为辅。所谓形式审查,是指登记机构仅对反映相关法律事实的材料进行审查,查验其内容是否完备,形式是否符合要求,而不对其内容的真实性、合法性等加以审查。所谓实质审查,是指登记机构不仅要对材料进行审查,还要考察材料反映的法律事实即其内容是否真实、合法、有效。