1.判决书字号
一审判决书：广东省广州市南沙区人民法院（2010）南法行初字第20号判决书。
二审判决书：广东省广州市中级人民法院（2011）穗中法行终字第101号判决书。

2.案由：不服收回国有土地使用权通知案。

3．诉讼双方：
原告（上诉人）：朱某。
被告（被上诉人）：广州市国土资源和房屋管理局，地址广州市豪贤路193号。
法定代表人：谢某，局长。
委托代理人：鲜绍翔、胡丹丹，国信联合律师事务所律师。
第三人：广州市南沙区黄阁镇房地产开发公司，地址广州市南沙区黄阁镇黄梅路132号4楼。
法定代表人：黄某，经理。
委托代理人：江某。

4.审级：二审

5.审判机关和审判组织
一审法院：广东省广州市南沙区人民法院
合议庭组成人员：审判长：徐广钧；审判员：邓志东；代理审判员：徐华斌。
二审法院：广东省广州市中级人民法院
合议庭组成人员：审判长：叶洁靖；审判员：窦家应；代理审判员：邓军。

6.审结时间：
一审审结时间：2010年12月11日。
二审审结时间：2011年6月1日。

1．一审诉辩主张
原告诉称，2001年3月其与第三人广州市南沙区黄阁镇房地产开发公司（原广州市番禺黄阁镇房地产开发公司）签订土地使用权有偿转让协议，协议约定被告位于黄阁镇蕉门工业区（即番中公路南侧路旁），土地面积7765.25平方米（包空），红线内面积6249平方米土地使用权转让给原告，使用年限以国土部门批准的50年为准。原告已支付土地转让款1320092元人民币，该土地取得了《建设用地批准证书》（番国土建用[2001]第0012号）。2009年10月10日，原告从第三人广州市南沙区黄阁镇房地产开发公司收到广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局穗南开国土函[2009]52号《关于请尽快与南沙开发区土地开发中心联系协商收地补偿事宜的函》。该函中提到经广州市南沙闲置土地处置和收回国有建设用地使用权审批领导小组2009年度第二次会议审议，收回广州市南沙区黄阁镇房地产开发公司位于广州市南沙区黄阁镇的6236.76平方米国有建设用地使用权。至此，原告才知晓广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局已于2009   年7月20日向第三人发出了穗南开国土[2009]55号《关于收回国有土地使用权的通知》，通知第三人收回上述土地使用权，但该通知一直没有送达给原告。2009年12月18日被告向原告发出穗南开国土[2009]94号《关于搬迁事宜通知》，要求原告30日内完成搬迁，并提供四宗备选用地供原告临时安置使用。原告因拆迁补偿问题未能达成协议，拒绝搬迁。2010年1月5日广州市城市管理综合执法局南沙分局又对原告发出《强制拆除违法建设通知书》，并于2010年1月15日实施强制拆除，给原告造成重大财产和经济损失。原告认为：被告明知原告是上述建设用地使用权人，却没有依法告知原告收回国有土地使用权的补偿等相关法律程序和权益措施；被告是以城市规划需要为由收回原告合法使用的土地，事实上该地块用作南沙区行政中心绿化带停车场项目，并不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条所规定的收回国有土地的法定条件；收回国有土地应经有批准权的人民政府批准，而上述通知却是广州南沙闲置土地处置和收回国有建设用地使用权审批领导小组2009年度第二次会议审议，该领导小组并没有批准收回国有土地的职权。因此该通知违反了法律规定，侵犯了原告的合法权益，为此请求人民法院予以撤销。
被告辩称：一、被告是土地行政主管部门，经人民政府批准后可以提前收回国有土地使用权；二、原告并没有取得本案所涉土地的合法权利，投资开发情况也没有达到法定条件，与被诉行为不具有法律上的利害关系，不具备诉讼主体资格；三、被告发出的穗南开国土[2009]55号《关于收回国有土地使用权的通知》，仅仅是系工作联系单，相当于民事合同里的要约行为，被收地单位可对通知内容表示同意或不同意，因而不具有强制执行力，也没有剥夺或限制被收地单位的任何实体权利；四、被告作出此次收地行为系因公共利益的需要，将被收回土地由"工业区及配套设施和住宅综合开发建设用地"规划调整为"凤凰大道项目用地"，且法律依据充分，程序合法，是合法的行为。综上，请求法院依法驳回原告的诉求请求。

2．一审事实和证据
广州市南沙区人民法院经公开审理查明, 经审理查明，1992年8月15日番禺市国土局向第三人广州市南沙区黄阁镇房地产开发公司（即原番禺市黄阁镇房地产开发公司）发出番国土[1992]477号《关于黄阁房地产开发公司申请用地作蕉门小区开发的批复》，内容为"你单位送来《关于蕉门小区征用东湾村、蕉门村土地作房地产开发和发展村镇工业建设的补充报告》收悉，根据穗国土[1992]地批字第143号文，现函复如下：一、同意征用黄阁镇东湾村、蕉门村位于市南公路两旁的土地377.508亩，其中水田372.110亩，荒地5.398亩。所征土地出让给黄阁房地产开发公司作工业区及其配套设施和住宅综合开发建设用地。按照广东省国土厅海测队一九九一年十二月测绘的用地界线图，用地界线拐点坐标如下：（略：详见附图）二、所出让土地所有权属国家。土地使用期共五十年，自签发的《建设用地许可证》之日起计算。用地期限内，该土地使用权属于番禺市黄阁房地产开发公司。土地使用期满，由番禺市国土局代表市政府无偿收回土地使用权，无偿收缴在该土地上的建（构）筑物和附着物。三、所出让土地只准按上述规定用途使用，改变土地用途必须报市人民政府批准。项目竣工后请报我局，经核定实际用地无误后发给土地使用证。四、土地使用期限内，如需将土地使用权转让、出租或抵押。必按国家法律规定到我局办理土地使用权转让手续或出租、抵押登记手续。五、在用地期限内，所征土地原负担的公粮任务仍由番禺市黄阁房地产开发公司负责向政府缴纳。六、未尽事宜按《土地出让合同》和《征地协议》的有关条款执行"，1999年9月23日发出番国土建用（换）字[1999]第0290号《建设用地批准书》，用地单位为番禺市黄阁镇房地产开发公司，建设项目名称作工业区及其配套设施和住宅综合开发建设用地，批准书的有效期自1999年9月至2000年3月，用地地点为黄阁镇东湾村、蕉门村市南公路两旁，面积为244733平方米。2001年3月5日原告与第三人签订《土地使用权有偿转让协议书》，约定第三人将位于黄阁镇蕉门工业区（即番中公路南侧路旁），土地面积7765.25平方米（包空），红线内面积6249平方米（准确面积以国土部门测量为准），每平方米为170元，地价总金额为1320092元。用地性质为已具完备政府审批手续的工业用地，使用年限为国土部门批准的年限。自合同签订一年内第三人应将《建设用地批准证书》转到原告名下，原告交纳了购地款。2001年4月29日广州市番禺区人民政府发出番国土建用（换）字[2001]第0012号《建设用地批准书》，用地单位为第三人，建设项目为作工业区及其配套设施和住宅综合开发建设用地，批准书的有效期自2001年4月至2001年10月，用地地点为黄阁镇东湾村、蕉门村市南公路两旁。2003年8月8日，广州市城市规划局发出编号为穗南规地证[2003]21号《建设用地规划许可证》，内容为"根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，经审核，本用地项目符合城市规划要求，准予办理征用划拨土地手续"，用地单位为广州南沙开发区建设局，用地项目名称为道路用地（S1），用地位置为黄阁镇凤凰大道。在2009年10月9日作绘制的《番禺区黄阁镇房地产开发公司收地坐标图》显示，广州市南沙凤凰大道需要通过讼争土地。广州市南沙凤凰大道现已经贯通。2008年9月26日，广州南沙经济技术开发区管委会召开了广州市南沙区闲置土地处置和收回国有建设用地使用权领导小组第一次会议，审议《广州南沙闲置土地处置和收回国有建设用地使用权领导小组议事规则》和18宗收回国有建设用地案件，审议通过了《广州南沙闲置土地处置和收回国有建设用地使用权领导小组议事规则》。2009年5月15日广州南沙经济技术开发区管委会召开了广州市南沙区闲置土地处置和收回国有建设用地使用权领导小组2009年度第二次会议（该会议纪要的文件为2009年6月4日穗南管闲收会纪[2009]2号《广州南沙闲置土地处置和收回国有建设用地使用权审批领导小组第二次会议纪要》），会议审议21宗收回国有建设用地案件，其中包括广州市南沙区黄阁镇房地产开发公司收地方案，并批准同意有偿收回该地（及本案讼争6236.76平方米用地）的国有建设用地使用权。2009年7月17日，广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局向第三人发出了穗南开国土[2009]55号《关于收回国有土地使用权的通知》，内容为"广州市番禺区黄阁镇房地产开发公司：根据南沙开发区的建设需要，经广州南沙闲置土地处置和收回国有建设用地使用权审批领导小组2009年度第二次会议审议，因城市规划调整，为实施城市规划，需收回你司位于广州市南沙区黄阁镇的6236.76元平方米国有建设用地使用权（用地批文：番国土[1992]477号；建设用地批准书：番国土建用（换）字[2001]第0012号），并依据《广州南沙开发区收回国有土地使用权补偿审批办法》进行收地补偿。收地补偿具体工作由南沙开发区土地开发中心负责，请尽快与该中心联系，协商收地补偿事宜"。2009年8月31日，广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局向第三人发出《关于请尽快与南沙开发区土地开发中心联系协商收地补偿事宜的函》，内容"广州市番禺区黄阁镇房地产开发公司：经广州南沙闲置土地处置和收回国有建设用地使用权审批领导小组2009年度第二次会议审议，因城市规划调整，为实施城市规划，需收回广州市番禺区黄阁镇房地产开发公司位于广州市南沙区黄阁镇的6236.76元平方米国有建设用地使用权（用地批文：番国土[1992]477号；建设用地批准书：番国土建用（换）字[2001]第0012号）。据此，我局已于2009年7月20日向你局发出《关于收回国有土地使用权的通知》（穗南开国土[2009]55号）。收地补偿具体工作由南沙开发区土地开发中心负责，请你局及该用地的相关权益人南丰车队尽快与南沙开发区土地开发中心联系，协商收地补偿事宜"。2009年10月20日，广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局与广州市南沙开发区土地开发中心、第三人签订《收回国有建设用地使用权补偿合同》，约定广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局收回第三人位于广州市南沙区黄阁镇东湾村、蕉门村市南公路两旁的土地6236.76平方米（即本案讼争土地），补偿款为2035678元。2009年12月18日广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局向原告发出穗南开国土[2009]94号《关于搬迁事宜的通知》，内容为原属第三人位于黄阁镇蕉门村6236.76平方米工业用地土地使用权，该局已完成收地补偿工作，为保证原告南丰车队后续经营所需，黄阁镇政府、南沙开发区土地开发中心按照2009年10月23日下午会议部署，提供四宗备选用地用于原告搬迁和后续两年的经营使用，要求原告在收到通知5日内实地考察这四宗备选用地，并选择其中一块作为搬迁用地，30日内完成搬迁和清场工作，如果原告有意在南沙取得长期土地使用权进行经营，可依所《中华人民共和国土地管理法》、《广州市申请使用建设用地规则》等相关规定依法申请取得。2010年7月6日，原告对被告发出的上述穗南开国土[2009]55号收回国有土地使用权的通知不服，向本院提起行政起诉，请求撤销该通知，并责令被告重新作出行政行为。另查，广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局是受广州市国土资源和房屋管理局委托，在南沙经济技术开发区行使广州市国土资源和房屋管理局依法拥有的审批和管理权限。
上述事实有下列证据证明：

3．一审判案理由
广州市南沙区人民法院经审理认为，原告于2010年3月5与第三人签订了《土地使用权有偿转让协议书》后，虽未到国土部门办理转让登记手续，但其已支付了转让款给第三人，第三人亦已将上述土地交付给原告使用，故原告是上述土地的实际使用人，因而被告收回讼争土地使用权的行政行为与其有法律上的利害关系。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条关于"公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼"，以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释>》第十二条关于"与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼"的规定，原告朱某有权对被告的收地行政行为提起行政诉讼。关于被告在诉讼中提出其向第三人所发出的穗南开国土[2009]55号《关于收回国有土地使用权的通知》是一份对公民、法人或其他组织权利义务没有产生实际影响的公文，不属于可诉的行政行为的问题。经查，被告所作出的上述收地通知，是行政机关作出的具体行政行为，其对相关权利人的权利义务产生了实质影响，因而其应属可诉的行政行为。关于被告收回国有土地使用权的合法性问题。广州南沙经济技术开发区是属于国家级开发区，开发区管委会是广州市人民政府的派出机构，按照《广州经济技术开发区条例》等有关规定，其有权按市一级权限对开发区范围内的国有土地进行规划及管理。因而代表南沙开发区管委会行使上述职权的广州市南沙闲置土地处置和收回国有建设用地使用权领导小组有权批准收回国有土地使用权。根据被告提供的讼争地块坐标图和穗南规地证[2003]21号《建设用地规划许可证》及其附图等证据材料可以证实，南沙经济技术开发区规划建设的广州市南沙凤凰大道是一条较重要的城市交通主干道，规划图显示该条主干道其中一段正好经过本案讼争的地块。被告收回该地块正是出于上述市政道路建设的需要而作出的。《中华人民共和国土地管理法》第五十八规定"有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的"。广州市南沙凤凰大道是基于城市总体规划需要而进行的市政建设，而市政建设属于公共事务和公共利益范畴，被告收回第三人广州市南沙区黄阁镇房地产开发公司位于广州市南沙区黄阁镇的6236.76元平方米国有建设用地使用权（用地批文：番国土[1992]477号；建设用地批准书：番国土建用（换）字[2001]第0012号），是符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第（一）项规定的。现原告要求撤销被告发出的收回土地通知没有法律依据，本院不予支持。

4．一审定案结论
广州市南沙区人民法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，作出如下判决：
驳回原告朱某的诉讼请求。

1.二审诉辩主张：
（1）上诉人诉称：一、一审判决认定事实错误，适用法律错误。二、一审判决违反行政诉讼法的规定，严重超过审理期限。三、一审判决枉法裁判，被上诉人收回国有土地没有补偿安置上诉人的行政行为违法。
（2）被上诉人和第三人辩称：同意一审判决。

2.二审事实和依据：
广州市中级人民法院审理查明的事实与一审认定的事实相同。

3.二审判案理由：
广州市中级人民法院认为，依据被上诉人提交的涉案地块的《规划许可证》，涉案地块被规划为道路用地，被上诉人出于修建道路的目的收回涉案地块，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定的为公共利益需要使用土地可以收回土地使用权的情形，经广州南沙经济技术开发区管委会召开会议审议，批准有偿收回原审第三人使用的涉案地块并非出于公共利益目的，但未能提交证据证明其主张，本院不予支持。至于上诉人上诉认为被上诉人收回涉案地块未经广州市人民政府批准的问题，因涉案地块原由广州市番禺区人民政府批准出让给原审第三人使用，本案中被上诉人经广州南沙经济技术开发区管委会批准有偿收回该地块符合上述法律规定。上诉人据此诉讼请求撤销被上诉人作出的涉案收回土地使用权通知理据不足，原审法院驳回其诉讼请求正确，本院予以维持。关于上诉人认为被上诉人收回涉案土地未对其补偿的问题。本案中上诉人和原审第三人签订转让涉案地块的协议后占用该地块，但双方并未就该地块的规划许可，用地批准等环节办理更名手续，依据涉案地块的行政许可材料反映，原审第三人为涉案地块的使用权人，被上诉人向原审第三人发出收回土地的通知，并对原审第三人的相关权益予以补偿后收回涉案地块并无不当，上诉人如认为被上诉人收回涉案地块影响其权益，可依其转让协议循其他途径解决，其在本案中以被上诉人未对其予以补偿滥用职权的意见没有事实依据，本院不予采纳。综上所述，上诉人的上诉理由均不成立，本院对其上诉请求不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。

4、二审定案结论
广州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。